城乡统筹发展背景下的集体建设用地规划管理研究 planning management of rural collective construction land to balance urban and rural development.pdfVIP

【文章编号】1006—3862(2010)09—0085一05 城乡规戈ll 城乡统筹发展背景下的集体建设用地规划管理研究 刘向南1 许丹艳2 (1．南京农业大学公共管理学院，南京，210095；2．南京市城市规划编制研究中心，南京，210029) 【摘要】集体建设用地的规划管理是城乡统筹发展中的重要内容。本文认为集体建设用地的规划管理是一个方案编制和实施 管理的连续过程，其有效实施的关键在于如何调动相关主体参与规划管理的动机。进而通过分析现有集体建设用地规划管 理中的问题及其制度根源。并结合我国不同地区所进行的规划管理改革实践经验的总结，最后从规划编制的思路、内容和实 施管理对如何加强集体建设用地规划的管制扣引导功能提出了系统的政策建议。 【关键词】城乡统筹；集体建设用地；规划管理；流转 【中图分类号】F301．23 【文献标识码】A 当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡、 题。 城乡统筹发展的重要时期，实现各类要素在城乡之 1 当前集体建设用地规划管理中的主要问 间的市场化流转是城乡统筹发展的核心内容。其 题 中，集体建设用地流转是改革当前农村土地制度、实 现城乡统筹发展的重点和难点。2008年中共十七 集体建设用地是指由乡镇、村、组等农民集体所 届三中全会提出了这一制度改革的总体方向，但具 有，用于农村各类非农业建设的土地，主要包括宅基 体的实施方案仍需在实践中积极探索。 地、村镇工业等经营性用地和各类公共设施用地，在 建设用地空间需求迫切、耕地保护压力巨大是 数量上宅基地占绝对多数。目前有关集体建设用地 我国当前土地资源利用中的基本矛盾，而农村各类 及其流转问题的研究，大多指向工业经营性用地。 集体建设用地在建设用地中所占比重又接近70％， 但事实上，由于集体建设用地主要是宅基地，无论是 如何通过规划有效控制和引导集体建设用地布局优 流转市场本身还是规划布局方案的编制，都必须以 化是集体建设用地流转制度改革的前提。从我国当 集体建设用地整体为对象而不可能单独将经营性用 前各类土地空间规划的实施现状及规划的国际经验 地分割出来单独管理。集体建设用地的利用具有一 看，规划应该是一个包含方案编制和实施管理的连 些普遍性的问题，这既是规划体系所必须考虑解决 续过程，并以实效性作为其衡量标准¨1，从而规划 的空间问题，也是需要相关制度进行系统回应的制 方案实施中如何引导或激励相关主体的行为有利于 度问题。 规划在空间结构上优化的目标实现，就成为规划体 1．1使用方式粗放。利用效率低 系本身必须考虑的内在动力机制问题。在集体建设 我国城市规划人均建设用地标准的上限通常是 用地规划实施过程中，规划预期和实施现状的巨大 120m2／人，最大也不应超过150m2／人，但在农村地 落差，恰恰说明了集体建设用地规划体系中这～内 区，人均建设用地普遍远远超过这一标准。数据显 在机制的缺失。因此，全面分析集体建设用地利用 示，全国城乡建设用地总量为3．4l亿亩，其中城镇 中的制度缺陷及由此引发的问题，进而为集体建设 建成区5700万亩，承载着．5．7亿人，而农村建设用 用地规划管理提出一个相对完善的制度框架，