农村税费改革与乡村治理的变革—对湖北京山县的调查与分析.docVIP

农村税费改革与乡村治理的变革—对湖北京山县的调查与分析[1] 　　项继权　　农村税费改革被称为建国以来中国农村继土地改革、实行家庭承包之后的第三次重大改革，也被看成是减轻农民负担的治本之策。税费改革已经引起人们的广泛关注，学界和政界也进行了大量的研究。不过，总体上看，迄今的研究主要集中在迫切需要解决的现实问题及政策设计上，其中也不乏关于税费改革的成效及前景的判断和争论。本文的研究旨在通过对湖北省京山县税费改革的实践来说明税费改革已经和正在引起的乡村治理的制度变迁及其发展走向，并分析这种变迁以及税费改革本身的限度和前景。本文的资料主要是源于2001年度和2002年3月对湖北省京山县进行的两次大规模调查。正如任何个案研究都有其解释的限度一样，本文的分析也不能看成是对全国性税费改革的一般性结论。但是，对于京山这样一个地处中部乡村的县市的研究，可以为我们认识全国性尤其是中西部地区的税费改革的影响提供参考。　　一、乡村税费与治理的关联及其研究　　本文的研究主要基于两个相互关联的假设：其一是乡村社会的权力结构及治理体系主要是基于税赋（费）关系而形成的，税费的征缴及其利益分配成为乡村社会权力关系和权力结构的基础；其二是乡村税赋（费）关系的变迁也导致乡村治理体系的变化。在这里，税赋（费）并不一定表现为金钱，也可能是农产品，尤其是在农业为主导的乡村地区，常常表现为粮食的征缴。这种假设也是基于利益及利益关系是一切社会关系、政治关系及权力关系的基础的判断，以及税赋（费）关系是我国国家、农民与集体的基本的利益关系，以税赋（费）为主要内容的利益分配涉及国家与社会、政府与农民、集体与农民以及不同部门和不同农民之间的权益分配这样一个事实。　　其实，在任何社会中，国家“税”（征税）和政府“费”（收费）在形式上都表现为国家和政府对社会资源的吸取及对公民劳动剩余的占有，它首先涉及公民与国家的关系。在农业社会中，农村的税赋首先也表现为国家与农民的关系。这种关系不仅是经济上的，也是政治上的，它内含着政治权力的授受与运用。从国家的角度看，对农民征收税赋表现为国家实施公共管理的成本和所获取的报酬；从农民的角度看，向国家缴纳税赋不仅表明农民作为公民为国家管理及公共权力的运作支付成本和费用，也表明愿意赋予公共权力的公共事务管理权，同时让渡部分权力和利益，服从公共权力的管理。税赋关系成为国家与农民关系的核心问题。而公民的授权及缴纳的税费成为国家、政府及其它公共权力赖以存在的前提和基础。正因如此，恩格斯在对国家及公共权力的讨论中，将“捐税”的出现作为公共权力及国家产生的一个基本的特征。“为了维持公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。”2在这里，公民所提供的不仅是经济的支持，也是政治上及其合法性的支持。　　国家和政府对农村和农民征取税费并不是一件轻易的事，它取决于国家对乡村社会的干预和控制能力，而这种能力也直接受制于管理成本。为了最为经济地收取税费，国家和政府常常不得不依赖乡村组织和个人的支持和协助。这些组织和个人与国家政府之间因税费征缴而形成复杂的委托关系和权力关系。国家对乡村社会的干预和治理的组织和权力体系也因此而建立起来。从当前中国来看，在农村土地的集体所有制条件下，乡村的税费主要是依托村集体组织或村民委员会及村组干部收取或代收的。村级组织及村组干部不仅直接参与税费的收取，还参与利益的分割和分享。农民除了上交国家和政府的税费之外，还要给村集体或村组织上缴费款。国家的税费征收、农民的税赋上交及农民的负担与乡村的集体经济组织及村社区管理组织直接相关。乡村集体经济组织及村社区管理组织是国家与社会及政府与农民之间的组织中介。由此，在税费征缴的基础上形成了国家、村（村委会和村集体）与农民三者密切的利益和权力关系。这也是通常人们所说的“国家、集体与农民”的关系。正是国家、村（村委会及村集体）和农民三者的关系构成乡村社会最基本的经济、社会和政治及权力关系，三者的互动及权利交换也构成了乡村最基本的政治和权力结构。乡村社会的有效治理也取决能否理顺这三者的关系，而乡村治理结构的变迁也将随这三者关系的变化而变化。对此的观察也离不开对税赋征缴及由此引发的复杂的权益关系的深入理解。　　事实上，从税赋、财政及利益分割的角度来理解和解释国家政治及其权力结构和运作一直受到学界的高度重视。不少学者也据此来分析乡村政治及乡村社会的治理。如詹姆斯·C·斯科特(James C. Scott)则从租佃和税收的角度分析了农业社会中国家、乡村精英和农民的行为及其相互关系，贫困的小农社会中国家统治和精英行为的合法性基础以及税赋政策对农民及农村社会的影响，以及过度的税赋索取的道德底线和风险。3由于农业是食品和粮食的基本来源，国家对农民的税赋索取不仅是金钱，也常常表现为对粮食及农产品的索取。人们对乡村税赋的