主体功能区建设与均等化财政转移支付_以广东为样本的研究.docx

ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｕａｚｈｏｎｇＮｏｒｍａｌＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（ＨｕｍａｎｉｔｉｅｓａｎｄＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ）Ｖｏｌ．５０Ｎｏ．３Ｍａｙ２０１１主体功能区建设与均等化财政转移支付———以广东为样本的研究冯海波陈旭佳（暨南大学经济学院，广东广州５１０６３２）摘要主体功能区建设、基本公共服务均等化与财政转移支付制度之间存在着相互制约的关系。现行的财政体制下，各主体功能区之间的财政能力差异较大，财政能力的差异又会造成基本公共服务的不均等。而基本公共服务均等化问题只能通过财政转移支付得到解决，但现行的财政转移支付制度对不同主体功能区基本公共服务均等化形成制约。所以，完善转移支付制度既要考虑主体功能区建设，也要考虑公共服务均等化的目标。关键词主体功能区；公共服务均等化；转移支付制度；财政能力课题。不同主体功能区的划分，决定了这些区域将承担各不相同的经济社会发展职能，造成了不同主体功能区经济发展水平会存在差距。西方的财政联邦主义认为，地方政府在自然条件、生产要素、公共服务成本方面的非一致性，最终将会导致地方政府间财政能力、公共服务的非均衡性。③这种结果的非均衡性使不同地区间居民所享有的福利存在差距，不符合财政联邦制体制中“财政公平”的理念。“财政公平”是指无论一个居民居住在何处，现有的财政体制均要确保居民能够享受到均等化的公共服务。④财政分权理论强调，可通过上级政府均等化的转移支付制度，平衡地区间财政能力的差异，消除不必要的人口和生产要素流动带来的财政外部性，实现公共服务的均等化。⑤在借鉴国外理论研究的基础上，国内学者开始思考如何运用财政手段在不同主体功能区间实现基本公共服务均等化。谢京华认为，必须在主体功能区建设中突出财政转移支付制度的作用。⑥王双正、要雯认为，转移支付制度可以将有限的政府财力投入到主体功能区中的薄弱环节，尤其是对限制类、禁止类开发区域的基础设施建设、社会事业发展等方面，起到协调社会经济发展的作用。⑦贾康认为，针对限制开发区的支持—补偿性财政政策，应着眼于建立纵向财政一、引言《国民经济和社会发展第十一个五年规划》正式提出主体功能区的概念，它的基本含义是：国家根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的要求，在明确不同区域的功能定位下，将国土资源划分为不同类型的主体功能区，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。①２０１０年，在《国民经济和社会发展第十二个五年规划》中，进一步明确了主体功能区的发展方向。主体功能区建设，体现了当前中国由生存型向发展型社会过渡的必然要求，对于改变单纯追求经济增长的发展模式，实现经济社会的持续、稳定发展具有战略意义。②近年来，国家出台相关政策，强调完善公共财政体制在主体功能区建设中的重要性。“十一五”规划纲要指出，“财政政策，要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。”在“十二五”规划纲要中，再次强调了中央财政转移支付和省级财政转移支付对主体功能区建设的重要作用。可见，完善财政转移支付制度、推动主体功能区建设，并以此为契机逐渐改变当前经济发展模式，已成为当前理论界亟需解决的收稿日期基金项目２０１０－１２－２６广东省“十一五”社科规划项目“后农业税时代农村基层财政运行机制研究———以广东为例”（０７Ｅ１１）；中央高校基本科研业务费专项资金项目“实现城乡基本公共品均衡配置问题研究”５２转移支付制度，并辅之以同级地方政府之间的财政横向转移支付制度，强化生态补偿功能；针对禁止开发区的保障—补偿型财政政策，则定位在通过上级政府的转移支付，保障地方政府的正常运转。⑧从理性的角度看，只有通过转移支付制度安排，补偿限制开发区和禁止开发区为承担环境保护功能所做出的牺牲，缩小不同主体功能区之间在财政能力上的差异，才能够体现经济社会可持续发展的内在要求。鉴于此，本文所探讨的主体功能区建设中公共财政的均等化机制，研究的重点必然集中在财政转移支付制度上。本文的研究选择以广东为样本，是基于以下原因：（１）广东省的整体经济实力位居全国前列，但是区域间生态资源禀赋差异较大，各区域所承担的经济职能不尽相同，恰似整个中国的缩影。（２）近年来，广东省实行激励型财政转移支付制度，为从财政制度层面讨论主体功能区建设提供现实依据。（３）２００８年，国家出台了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（２００８—２０２０年）》，强调在珠江三角洲地区的发展过程中主体功能区建设的作用。以上三点凸显了本研究所具有的现实意义。社会发展全局的国家发展战略，这说明中央政府的偏好正在从单纯的追求经济增长向实现经济社会可持续发展转变。显而易见，国家的主体功能区建设规划，正是在落实科学发展观、实现经济可持续发展