土地使用年期产权制与农地制度改革研究.pdfVIP

土地使用年期产权制与农地制度改革 镇江市国土资源局 王荣正 镇江市委研究室 吴 扬 i两要： 以均田承包为制度主体的家庭承包责任制在取得制度绩效的同时，始终存在制 度上的缺陷。其制度能量已经释放并逐渐弱化。改革深处是产权，必须在土地的所有制问 题上作出新的制度安排。建立使用年期产权制是土地承包制演化的逻辑性结果，它也符合 我国市场改革的渐进式策略，特别是能够较好地体现中央对于农村土地政策总的设计的指 导思想。核心内容是让农民在30年承包期内行使完全的土地产权权能。最基本的理论依 据是产权的可分割性。其制度架构是农民使用年期产权——集体终极所有权——国家宏 观调控权。建立土地使用年期产权制的同时必须配套改革其他相关农地制度。 关键词： 土地承包制 土地使用年期产权制农地制度改革 土地政策变革或土地制度改革一直是我国农村经济改革的核心内容。因为土地关系 从一定程度上影响了农业生产方式、农民发展方向和农村社会的基本格局以及城乡互动 的基本关系o2003年9月，十六届三中全会通过了中央《关于完善社会主义市场经济体制 若干问题的决定》，从中央政策的高度提出要进一步完善农村土地制度，并把它作为深化 农村改革的一项重要任务。本文吸收近年来我国经济理论界和法学界的研究成果，提出 建立土地使用年期产权制，参与完善我国土地制度的讨论。 一、现行农地制度的缺陷 迄今为止，中国农村改革已经走过20多年的历程，这20多年明显可以分为前后两个 不同的阶段。前一阶段改革的主要内容是家庭联产承包责任制作为我国现阶段农业基本 经营制度的确立。后一阶段的主题则转换成克服家庭承包责任制的平均主义制度缺陷， 通过改革试验与制度创新以走出小规模均田制的泥潭。 之所以会有这样的制度创新的冲动，是因为以均田承包为制度主体的家庭承包责任 制在取得令世人瞩目的制度绩效的同时，始终存在两大制度缺陷：其一是农户承包使用土 地预期不足，对预期净收益的顾虑不能形成有效的农业投入和积累机制，影响土地产出效 益。其二是土地权属不充分，无法在更大范围内实现土地的流转，影响资源配置效益。 为此，除了早在20世纪80年代初和90年代初，中国政府两次分别对土地承包期使用 ·-——105．-—— O五年度)论文集 江苏省土地学会土地学术年会(-0 年限作出15年不变，及在5年承包期到期后再延长30年不变的政策规定外，各地方政府 和农村社区，出于不同的动因，对均田承包制度的安排做了不少修正性的改革实践。 深刻分析其制度缺陷，是因为它缺乏系统的理论准备和制度设计。家庭承包经营制 起初是一项自发性的自下而上的制度创新，而后才有国家的强制性制度安排。既然是自 发的，便不可避免地存在着理论上的先天性缺陷，随着时间的推移，这种缺陷会越来越凸 现出来，也会越来越多地带来实际操作上的f．q题，甚至导致在土地关系上激烈的矛盾。这 就注定了进一步的制度完善和深化改革的必要性。 二、改革深处是产权 农地产权是指对农地的所有、占有、使用、收益和处置等构成的权利束，其核心是农地 的财产所有权。家庭承包责任制作为典型的农地使用制度创新，就本质而言，只是一种经 营方式的变革，并不触动农地集体所有的制度根基。尽管在农地改革中，所有权的界定和 归属无论怎样都居于核心地位，但所有权制度变革的成本如此之大，它对农业以至于对整 个社会的巨大振荡绝不可小视。从经济学意义讲，撇开农地所有权来推开农村土地使用 制度的改革，在中国这样既有数千年小农经济传统，又有合作化运动实践的过度，其实是 一种帕累托最优的选择。就更直接的农业生产而言，家庭承包责任制有效克服了农业的 外部性，增加努力供给程度以及劳动的监督成本为零。林毅夫(1992)说过：“一个在家庭 责任制下的劳动者劳动激励最高，这不仅是因为他获得了他努力的边际报酬率的全部份 额，而且还因为他节约了监督费用。” 但是，随着土地资本属性强化，土地问题更多地转为对土地资本的所有、处置和利益 分配的矛盾。而由于农村土地产权主体实际上的缺位，集体土地产权归属不明晰，以致一 方面村干部受各种因素影响存在着超越委托权限随