异地为官抑或改流归土——基层官员任职地域回避制度剖析.doc

异地为官抑或改流归土——基层官员任职地域回避制度剖析 2010年9月 第12卷第5期 宁夏党校学报 Joum~ofNingxiaCommunistPar【yInstitute Sep.2010 V01.12No.5 【社会主义研究】 异地为官抑或改流归土 —— 基层官员任职地域回避制度剖析 王鹏,张永涛 (中共中央党校研究生院,北京100091) 摘要:基层官员任职地域回避制度是我国古代的政治智慧.然而,在时代发展和社会变化的今天,到底是 坚持异地为官还是转为改流归土,学者们有不同的看法.考量地域回避制度的设计初衷和现实效 果,认为当前的异地为官制度不仅没有发挥制度设计初衷的有效作用,而且还产生了一系列的负面影响, 这阻碍了县政改革和基层民主的发展. 关键词:异地为官;改流归土;基层民主 中图分类号:D630文献标志码:A文章编号:1008—2921(2010)05—0047—03 一 ,问题的提出 回避制度是我国干部任职制度的一项重要制 度.回避制度从行政程序上讲,主要有三种回避: 职务回避,公务回避和地域回避.而地域回避是我 国县乡两级基层官员任职的一项重要原则.我国 《公务员法》和党的规章制度都对地域回避进行了 明确规定.《公务员法》第十一章第六十九条规定: 公务员担任乡级机关,县级机关及其有关部门主 要领导职务的,应当实行地域回避,法律另有规定 的除外.《党政领导干部交流工作规定》第五条规 定:新提拔担任县(市,区,旗)以上地方党委,政府 领导成员的,应当有计划地易地交流任职.《党政 领导干部任职回避暂行规定》第五条规定:领导干 部不得在本人成长地担任县(市)党委,政府以及纪 检机关,组织部门,人民法院,人民检察院,公安部 门正职领导成员,一般不得在本人成长地担任市 (地,盟)党委,政府以及纪检机关,组织部门,人民 法院,人民检察院,公安部门正职领导成员. 随着基层民主的发展和干部人事制度改革的 不断深入,当前基层官员是否还需要继续坚持异 地为官的问题被广泛关注和热议.基层官员是 异地为官好,还是改流归土有利,双方争论 不休.坚持异地为官的观点认为,官员任职地 域回避制度是中国古代政治文明的高超智慧,在 现代民主发展中仍有不可替代的作用.而改流 归土派则提出不同意见,官员地域回避任职制度 已经不能发挥防止腐败的作用,而且还助长腐败 成本,并进而阻碍县政改革和基层民主发展,因此 今天应成为改流归土的时代. 二,异地为官还是改流归土:学者的争辩 易地,易岗,易职是我们党保持的优良传统, 也是我国古代高超政治智慧的体现.自从汉代以 来,我国就实行任官亲族回避的做法.那么这种 古代政治制度在现代还能不能发挥作用?不同的 学者给出了不同的答案.何包钢认为,官员回避 制作为中国古代高超的政治智慧,其在当今中国 仍有生存空间,它与现代民主政治结合,会产生更 好的作用.何包钢以西方土官任职为参照物, 结合中国的特殊社会条件,提出了赞同回避制的 两点理由:第一,中国地方政府职能繁多,当中央 利益与地方利益冲突时,如果土官任职就有可 能产生地方保护.第二,中国乡土社会特殊的道 收稿日期:2010—06—16 作者简介:王鹏(1983一),男,山东费县人,中共中央党校研究生院政治学专业博士研究生,主要从事基层民主与中国政治发展 的研究. 47 德伦理关系使得地方势力和宗族势力在地方选举 中会操纵政治,扭曲民主,而异地为官有助于消除 这种现象…. 对于异地为官在现代社会的适用性,也有学 者提出反对的观点.中央党校蔡霞教授从执政党 发展转型的角度指出了异地为官的三个弊端:第 一 是不利于发展党内民主.现有的制度规定,地 方党政主要领导干部要由选举产生,而如果候选 人是外地干部,当选的可能性就要下降.于是,为 了保证组织上确定的候选人当选,就需要组织 出面做工作,结果难免与民意冲突.第二是不 利于实现党的领导作用.异地为官需要党政主 要领导干部就人事问题花费很大的精力和本地干 部进行斗争,这种内耗难免要使一个领导班子 的执政能力下降,行政效率下降,其结果常常是本 地干部在人事上被外来领导收服,外来干部则 不得不屈服于地方局部利益,而不一定是党的路 线方针政策的有效贯彻.第三就是助长腐败.现 代社会跟古代不一样,交通十分便利,到领导干部 的老家送礼更方便;异地为官多半是走读官,仅 仅是走读就需要增加大量行政成本,等等,这些 还不是最重要的.最重要的是,异地为官体制 很大程度上已经成为组织部门的一种部门利益, 这种部门利益使组织部门很难站在党和国家的全 局利益和战略高度去研究和推动党政领导体制改 革(P29). 三,异地为官制度的设计初衷与现实效果 1.加强中央对地方的控制,维护皇权统治 小农经济,血缘关系和皇权政治是地域回避 制度的重要社会基础.历