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论公众参与环境影响评价制度 曹彩容* 一、环境影响评价制度的概念、目的及意义 （一）环境影响评价的概念 环境影响评价（Environment Impact Assessment）又称环境影响质量预测评价、环境影响分析、环境影响 评估，是指在某一地区进行可能影响环境的重大工程建设、规划，或城市建设与发展、区域规划等活动之 前，对这一活动可能对周围环境地区造成的影响进行调查、预测和评价，并提出防止污染和破坏的对策。 环境影响评价制度是指国家通过立法对环境影响评价的目的、种类、环境影响评价主体的资格、环境影响 评价报告书（表）的编制和审批程序、法律责任等事项进行规定而形成的法律规则系统。它是环境影响评 价活动在法律上的表现，是一项强制性的法律制度。 环境影响评价制度是强化环境管理的有效手段，是预防性环境政策的最重要支柱之一，其建立体现了人类 环境意识的提高，是正确处理人类与环境关系、保证社会经济与环境协调发展的一个进步。许多国家和地 区对该制度的推行和运作相当重视，并纷纷以单独立法的形式对从事工程建设、开发行为、或政府制定规 划、政策时给环境造成的损失进行评价，以减轻或控制对环境的侵害。 （二）环境影响评价制度的目的、意义 环境影响评价是政府基于保护生态环境的公共目的所要求建设者进行的活动，其目的在于使政府在决策时 或建设者在从事相应生产活动时，充分考虑其行为对生态环境的影响，尽可能地避免由此对环境造成的不 利影响，从而使行政机关对环境价值的考虑科学化、民主化、制度化、职能化。 环境影响评价制度的首创人林顿·柯德威尔教授讲到:“环境影响分析的目的是强迫联邦官员考虑对人类有 重大影响的决定的可能后果。” 环境影响评价旨在反映人类经济发展所进行的建设与环境的关系，预测其对环境的影响，寻求有效防止对 策，限制环境影响到可以接受的水平，以期实现社会效益、经济效益、环境效益三者的协调发展。 环境影响评价制度缔造了新型的决策机制，对传统的决策观念进行了更新，体现了公共决策在当代社会新 的发展方向，这是一种民主化、科学化的决策机制。就民主化而言，主要是指环境影响评价法律制度否决 了决策的单一、集中和垄断，它追求决策权分散；就科学化而论，主要是指环境影响评价一改过去决策过 程中只考虑经济要素和技术要素的片面做法，主张对具有普遍利害关系的事项做出均衡的决定，全面考虑 行动的经济、技术、社会和环境影响。 从法理上说，环境影响评价法律制度“是对民事侵权法律原则在环境法里的运用”。 民事侵权原则要求， 任何民事主体在行使自己的民事权利时，不能给他人造成侵害，并应采取防范措施，否则就要承担因侵权 而致的民事责任。实施环境影响评价法律制度，就是要求有关开发、建设单位根据民事侵权法律原则履行 注意义务，防止所从事的活动对环境、对其他单位或个人造成危害，从而避免侵权损害发生。 环境影响评价制度的立法化使环境法的损害预防原则在实践中得以具体落实，也是对可持续发展战略的贯 彻。《环境影响评价法》最为突出的成就是确立了环境影响评价中的公众参与。公众参与是环境影响评价 程序的关键， 在环境影响评价乃至环境保护的问题上，公众参与具有不可替代的意义。 而我国的环境保 护和环境影响评价法律、法规中，公众参与恰恰是一个最薄弱的部分。 本文拟从理论上阐明公众参与环境 影响评价制度的价值与功能。 二、 公众参与环境影响评价制度的价值与功能 （一）公众参与环境影响评价的立法规定及其理论基础 公众参与(public participation)是环境影响评价制度中的一项重要内容，它是指在进行环境影响评价、 编制、审批环境影响评价报告书时，必须征求公众对拟议行动的意见，将公众意见作为决策的一项依据， 从而避免拟议行动对环境可能造成的损害，保护相关利害关系人的环境权益。其基本目的在于，通过广泛 听取利害关系人或利害团体的意见和要求，使政府在对污染性设施的设厂或开发活动的审核等决策过程中 尽可能兼顾各方利益，充分考虑生态环境利益，尽量采取有效、可行的措施来减轻和防止环境侵害。公众 参与环境影响评价的实质在于：公众可以行使自己对拟议行动决策的质询和否决权。 自从世界上出现环境影响评价制度，就有公众对环境影响评价程序的参与。美国于1969年将环境影响评价 纳入《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act，简称为NEPA）时，就开始注意在环境 影响评价过程中听取受影响者的意见，虽然该法没有对公众参与问题做出具体规定。1978年11月2