发达国家国家级空间规划的不同特点及借鉴研究.pdfVIP

发达国家国家级空间规划的不同特点及借鉴 杨保军 胡天新 (中国城市规划设计研究院 北京 100044) 摘 要：本文简要回顾了国家级空间规划的发展过程，揭示发达国家由于政治体制差异，其 国家级空间发展规划呈现出不同特点，继而结合我国国家空间规划发展的实际情况，指出 需学习和借鉴之处。 关键词：国家级空间规划 政治体制 规划体系 规划实施 1 国家级空间规划的概念和发展回顾 国家级空间规划属于宏观尺度的综合性区域规划，是根据国家基本法或方针，提出根 治国家空间发展问题的策略和方案的过程，是指引地方和部门对主要经济活动和资源等经 济要素进行综合配置的纲领，是决定大区域空间10年以上发展框架的长期规划。它包括 “全国空间规划”、“跨省特别地区规划”(如跨省的城镇群规划和流域规划等)、甚至跨国的 空间规划。 国家级空间规划的发展已经历了多年历史。上世纪30年代，在凯恩斯主义经济学思想 影响下，第一部国家级空间规划——田纳西流域规划出现；1960年荷兰率先编制了荷兰国 家空间规划，成为世界上第一部全国空间规划；1999年欧盟空间发展规划出台推动了新一 轮国家级空间规划编制热。随社会经济环境变化和规划理念更替，国家级空间规划曾几经 跌宕，但作为宏观调控不可或缺的手段、民主参与的途径和协调部门和地方关系的工具，国 家级空间规划越来越受到重视，在许多发达国家先后出现了不同形式的国家级空间规划。 由于政治体制、经济、文化背景不尽相同，这些国家级空间规划的管理体制、编制内容、实施 强度等方面各具特色。以下根据政治体系的差异，来揭示国家级空间规划的编制和实施的 差异性特点(方创琳1999，2000)。 2政治体系与规划体系 在发达国家中，一些国家或受传统文化的影响(如日本和韩国等)，或受外部生存条件 ◎一羹潇蛳豫1=：!；莉控馘性详细规划的体系借鉴和创新 等因素影响(荷兰受水利条件影响，以色列受军事威胁影响)，塑造了中央集权体制。这些 国家的规划权力较集中地掌握在各级政府特别是中央政府手中，从中央至各级政府都建立 了由上至下紧密制约的规划机构。以法国为例，法国行政体系为国家、大区、省、市政四级， 从中央至各级政府都建立了由上至下紧密制约的规划机构。中央政府在各省政府中任命 了专项负责规划的官员，他们有多重职责，既可作为中央政府的代表行使规划权力，又可作 为地方公务员负责某些规划方面的领导工作，同时又兼任地方规划部门的专业顾问，全面 57 监督各地的规划和开发控制工作。而省和中央政府则控制了城镇、区域建设大部分的资金 分配权力(孙坦2000)。另外，这类国家不仅规划机构多，而且规划机制强，如El本有集编 制、管理、实施于一体的强有力规划机制，国家级、区域级(跨都道府县域)和都道府县级三 个不同层次规划都由相应的政府根据不同的时期、地区所出现的问题确定规划目标，负责 组织编制，并负责实施(顾林生2002)。 也有的国家(如欧盟和美国等)以分权为特点，中央对地方的管理权限小，政府也更多 地扮演私人利益的仲裁者。如美国实行联邦制，对城镇及城镇群体的发展几乎没有主动性 的调控权力，中央政府几乎没有规划权力，规划权力被下放给州政府，而州政府又将规划权 力下放给州以下的各级自治机构。联邦政府在国内事务上的权力和影响，主要是通过联邦 基金的分配、引导来实现，城镇自治和个人利益至上，影响了规划的广度、深度和力度，也缺 乏统管各州和地方规划的国家规划，政府对国家级空间规划是以建设性意见或指南形式， 采用财政补助手段，由地方负责分权型空间规划。国家级规划对区域经济发展的干预和调 ，首届中国城市发展与规划国际年会 节是后发的，大多数情况下是补救性的，效果也有限(沈玉芳，1999)。 3不同体制下的国家级空间规划模式 Alterman(2001)列出了美国、爱尔兰、瑞典、英国、德国、丹麦、法国、日本、荷兰和以色 列等10个发达国家国家级空间规划的管理体制和实施机制等方面的特点(表1)，在表中他 从上至下按中央集权由弱到强的程度把该十国进行排列，为分析提供了方便。 58 可以看出，国家级空间规划在中央集权国家最活跃，国家级空间规划以全国空间规划 这种类型为主(如日本、荷兰和以色列都有正规