论重大行政决策过程信息公开.pdfVIP

当代法学 2017年第5期 论重大行政决策过程信息公开 姚坚+ 内容提要：行政过程信息公开与公众参与一道，肇端于20世纪中叶以来世界范围内民主制重心由“议会民 主”转向“行政民主”以及由“民主下的行政”转向“行政中的民主”这一理念和实践的嬗变过程，并继续从 20世纪70年代兴起的“新公共服务理论”中获得更多的民主正当性基础。基于行政过程论和公众参与论视角， 重大行政决策过程信息公开具有行政性、决策性和审议性等要素特征，与一般行政过程信息公开相比，其具有 法律依据多元、公开动力与方式不同、公开深度与策略不同等特殊性，且在促进公众参与行政决策、保障公众 参与决策的深度与实效性等方面具有独特功能。重大行政决策过程信息公开包括决策启动、决策方案的拟定及 征求意见、论证评估、审议讨论决定等阶段的信息公开。其不予公开的范围，可从法律明文规定和比例原则两 个视角进行界定。 关键词：重大行政决策；过程信息；政府信息公开；公众参与 引言：行政决策过程信息公开缘何引起关注? 行政决策作为一种行政活动方式，在我国公共行政实践中最具代表性和关注度，也是中国特 色的政府法治建设质量和水平的重要体现。中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治 国若干重大问题的决定》明确提出：“要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评 估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、 过程公开、责任明确”。由此可见，行政决策法治化与决策过程信息公开具有密切的关联性。近 年来，越来越多的法学研究者开始关注“行政决策的信息公开”问题。2017年6月6日，国务 院法制办公布了《政府信息公开条例》修订草案的征求意见稿，其中关于行政决策过程的信息 公开问题也是学界关注的焦点之一。从世界各国政府信息公开实践来看，政府信息公开主要集中 在行政权力的依据、程序和行为结果的公开，但有关行政活动的“过程信息”的公开却极为有 限。目前我国各级政府依据《政府信息公开条例》所实施的信息公开，也基本上将过程信息的 公开排除在外。但不可否认，逐步建立与结果公开相衔接的行政过程信息公开体系，有利于政府 法治建设向纵深发展，有利于培养和强化公众的主体意识、参与意识和监督意识，尤其是对我国 公民教育机制的建立健全具有重大促进作用。在此认识背景下，本文拟以重大行政决策过程为研 究对象，着重分析决策过程信息公开的原理、制度现状与未来制度建构的基本模式等问题，以期 推动政务公开理论和实践的创新发展。 ·清华大学法学院博士研究生，中央政府驻澳门联络办公室副主任。 ·60· 万方数据 论重大行政决策过程信息公开 一、重大行政决策过程信息公开的基本原理 (一)重大行政决策过程信息公开的基本构成 任何一个行政行为的实施，都有制度、过程和结果等要素。因此，政府信息包括依据信息、 过程信息和结果信息等。行政过程信息，就是行政权力运行过程产生的政府信息。“行政决定既 可以是一个作出决定的法律过程，也可以指通过特定过程而作出的决定，二者分别表明行政决定 的过程和结果。”(1)与此相对应，行政信息则包括行政过程信息和结果信息。行政机关在正式作 出决策之前，通常会形成统计数据、调研报告、会议纪要、备选方案、内部请示报告等程序性信 息，其服务于决策结果，突出特征是参考性、过程性、预备性。行政决策过程信息具有三个判断 条件：即行政性、决策前、审议性。“行政性”是指必定依托于一个特定行政行为，是由行政主 体在作出行政行为过程中收集、制作的政府信息；“决策前”强调过程性信息的时间属性，属于 行政决策作出前产生的政府信息；“审议性”体现的是过程性信息的功能，在于为行政决策结果 的形成提供服务和准备。 根据行政决策的影响程度，通常将行政决策分为重大行政决策和一般行政决策。重大行政决 策是具有全局性、长期性、综合性，对公共利益和公民权利影响广泛，往往具