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主体功能区战略下地区发展新思维 　　编者的话 　　在经历了复杂的自然环境与区域发展调研以及漫长的央地博弈后，2011年全国两会上通过的“十二五规划”，正式将“主体功能区”上升为国家战略。国务院于今年6月初全文公布了《全国主体功能区规划》。按照最终方案，“主体功能区”将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发与禁止开发四类，并赋予城市化地区、农产品主产区及生态功能区三类具体内容。未来，不同区域能否根据资源环境的不同禀赋，各司其职，“安守”各自的开发强度，达到规划的理想模式――构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局，这还有待于一系列配套政策、措施的完善、支持。 　　 　　“十一五”与“十二五”规划，同时强调了区域总体发展战略和主体功能区发展战略，把两个战略放在并驾齐驱、双管齐下的位置，这体现了在区域调控上的创新思维。作为一项重大的理论与政策创新，主体功能区战略的实施将按照分类调控模式进行，并需要用管理上的创新来及时应对这一过程中出现的新问题。 　　 　　在“十一五”规划中，中央政府首次详细地描述了主体功能区规划建设方向。2011年出台的“十二五”规划，再次提出实施主体功能区战略的要求，引起国内外的广泛关注。作为一项酝酿已久的重大战略举措，有效实施主体功能区规划应是今后自上而下的重要行动。不过，从“十一五”规划出台到现在，各地在主体功能区规划过程中发现和提出了一些新问题，学术界关于主体功能区规划与建设也有不同观点，这不可避免地影响到对主体功能区战略的具体推进。进一步厘清理论和实践中提出的新矛盾、新问题，已经成为顺利推动主体功能区战略实施的重要组成部分。 　　一项重大的理论创新 　　在以往国家的发展规划中，没有提到区域的主体功能。而在 “十一五”与“十二五”规划中，接连对主体功能区作了大段陈述。在“十二五”规划纲要中，甚至把实施主体功能区战略与实施区域发展总体战略放在等量齐观的位置，作为区域结构战略性调整的重点内容，反映了党中央、国务院对实施主体功能区战略的高度重视。“十一五”规划纲要提出，??根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”在上述概念中，资源环境承载能力是一个基本的理论词汇。所谓资源环境承载能力是指在某一时期和某种环境状态下，某一区域环境对人类社会经济活动支持能力的限度。通常，资源环境承载能力受两个方面因素的影响：资源环境容量、开发强度和密度。而这两个因素都在一定时期是可变的。一方面，资源环境容量并非一成不变。另一方面，开发密度和强度的变化也影响到资源环境承载能力。 　　笔者认为，倡导建设主体功能区，主要基于以下背景因素：首先，快速增长的工业带来较大的资源环境压力。其次，资源环境承载出现区域性危机。在一定区域范围内，环境污染与生态危机在区域层面上冲击到了以人为本的发展观，环境的恶化严重影响到了人居环境。再次，进入21世纪前10年后期，国内外经济面临重大调整。为适应全球经济的变化，中国正在主动对国民经济结构进行战略性调整。兼顾人与自然的协调发展，对于高耗能、高污染进行有节制的管理与约束，降低产业发展对环境的影响和冲击，符合建设服务性政府的基本要求。又次，科学发展观成为党和国家推动经济社会平稳较快发展的重要指导思想。“十二五”规划明确提出，以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，推动经济社会平稳较快发展，要求更好地协调经济增长与资源环境之间的关系。在这样的背景下，实施主体功能区战略与“十二五”强调主题主线的发展思路一脉相承。 　　之所以说主体功能区管理思想是一项重大的理论创新，主要源于以下几个成因：一是创新发展观念。主体功能区的概念首先强调资源环境承载能力，建立了具有理论创新的科学基础。采用资源环境承载能力的概念，建立起具有创新性的新开发理念。二是顺应国际趋势。在人口和发展压力增大的情况下，国际社会提出加强区域性环境保护的新要求，不同国家和地区越来越重视协调人与自然的关系。资源环境承载能力是一个国际通用的要求对开发强度和开发方式加以约束的概念，以此概念定义和衡量一个地区开发利用合理与否，说明党和政府在协调人与自然关系方面是严肃的、认真的，基于数量表达是可量化和考核的。三是高度强调保护资源与环境的总体思想。主体功能区规划强调开发与保护并重的观念，把保护放在主体功能区建设的重要位置。在优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发中，各类主体功能区开发都必须考虑区域的资源环境承载能力。四是强调开发的可持续性。进行区域性经济开发，是历久弥新的发展故事，不是当代人的独有专利，更不是当代人损人利己的