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社会普遍服务理念之于我国公共服务均等化政策价值与建议 　　摘要：“普遍服务”理念与我国公共服务均等化的政策目标基本一致，两者具有同质性，其价值内核体现在公民基本权利的保障、社会公正的要求、经济福利增长的需要。在我国政府由“控制型”转向“服务型”的过程中，社会普遍服务以其绩优性成为公共政策工具的必然选择；社会普遍服务政策的推进，不仅有助于解决长期以来区域间、城乡间、社会阶层间存在的国家公共福利分配不均衡、发展机会不平等之问题，而且有利于将国家经济增长政策与国家反贫困政策加以整合以便尽快提升全体国民的社会福利水平，是推进基本公共服务均等化的重要手段。 　　关键词：社会普遍服务；公共服务均等化；公共政策；预算管理 　　中图分类号：F812.2；F812.45　文献标识码：A　文章编号：1001-8204(2011)05-0061-05 　　 　　对处于发展转型关键时期、进入快速发展阶段的中国而言，义务教育、基本医疗、环境保护、基本社会保障、基础设施等内容的公共需求全面快速增长，应对这一现实国情，公共服务均等化在政府发展纲领性文件中反复被重申为我国公共财政建设的基本目标之一。 　　关于公共服务均等化的规范研究，回答基本公共服务是否是可欲(desirable)以及是什么(what)、有何价值与意义等问题，理论界近两年做了比较多的理论挖掘与辨析。然而，很难从理论角度确立统一、客观、量化的标准来划分基本公共服务的范畴，因而，通常采用的务实做法是用“列举法”来确定基本公共服务项目清单，再开展分项的或整体的量化研究，不I―J政府部门也在某些具体公共服务项目上摸索推进均等化。目前需要更多关注的问题在于，如何运用有效的可操作性工具与制度安排去切实推进既定目标。 　　两方国家并不存在“公共服务均等化”这一概念，但从理论上看，西方对服务型政府的关注和研究比较早，公平、正义、机会平等、公共利益等理念和价值深入人心，公共选择理论、新公共管理理论与新公共服务理论是现代公共管理理论的主流。然而，从国际实践来看，尽管存在多级政府间“财政能力均等化”的纵向与横向制度安排，但却似乎并不存在一个较为清晰的以“公共服务均等化”为目标的行动框架。引起笔者注意的足，国外的“普遍服务”政策实践，从它的概念界定与政策目标来看，均与我国提出的“公共服务均等化”具有同质性。事实上，同际经验中也可以看剑两者间曾发生过转化，例如，在20世纪90年代，欧洲的公用事业(电信、铁路、电力、能源等行业)在放松管制、服务自由化的过程中，因传统的“公共服务(public service)”概念受到质疑，欧盟转而使用具有盎格鲁一撒克逊起源的“普遍服务(universal service)”一词[1](P391)，并被欧洲国家广泛写入立法之中。在国外社会普遍服务的政策制订与实际施行过程中，已经形成了许多较为成熟的经验，值得我们在推进公共服务均等化的进程中加以借鉴。 　　 　　一、概念引入与政策内涵 　　 　　(一)公共政策中的“普遍服务”及其特征 　　“普遍服务”一词诞生于20世纪初的美国电信领域。最初，大型电信企业的盈利目标与服务社会之间的矛盾导致政府要求电信企业在美国领土内共同承担为社会成员普及电话服务的责任；1934年，“普遍服务”概念正式被引入政府的公共政策领域，写入立法，普遍服务目标被表述为，“要使全体美国国民以合理的价格、足够的设施，不具有种族、肤色、宗教、出生地、性别歧视地享受快速、有效、遍布全国乃至全世界的有线与无线通信服务。”美国政府提供电信普遍服务的目标在于保障“公民参与社会交往和言论自由的基本权利”，基本人权保障是普遍服务最核心的价值内涵，这一价值取向使之成为被纳入政府公共政策的基本条件。 　　电信普遍服务最早进入政府公共政策视域，根据产业组织理论，普遍服务的模式也基本适用于其他垄断性网络产业，因而，比较典型的普遍服务包括电力、电信、邮政等产业的普遍服务。在这些行业努力推行普遍服务政策的实践过程中，普遍服务理念很快渗透到网络行业以外的其他社会人文领域，“普遍服务”一词出现在美国民主党执政时期的医疗改革计划中，更多公共服务供给也不断引入普遍服务理念，如医疗普遍服务、教育普遍服务、住房普遍服务等。许正中等(2006)提出，“现代社会，普遍服务的提出已经不再局限于某一具体的生产或服务领域，而是一种理念、一项制度、一个系统、一个囊括整个社会及其成员的网络”。 　　 　　(二)“普遍服务”与“公共服务均等4L的比较 　　从概念的界定来看，无论在欧洲抑或美国，普遍服务都不存在一个精确定义，而是被应用于具体的规制性行业中的一个经济、法律和管理性的术语，通常指向一个国家内的全体居民提供最基本水平的服务的实践。 　　世界电信联盟在《世界电信发展报告1998》中指