行政程序的“能”与“不能”.docVIP

行政程序的“能”与“不能” 北京市平谷区人民政府法制办公室 张晓辉 一、现代行政程序的基本精神 程序制度是法律制度中重要的组成部分——不仅在英美法国家是这样，在大陆法国家也是如此。所有程序中，人们关注最多的，是诉讼程序，即司法的程序，而对于立法程序、行政程序的关注程度，却还没有对司法程序那样高。这种状况应当是与社会现实，与法的实际运行状况不太符合的。虽然司法的领域是现代法治文明的中心地带，但是，当我们把目光放回我们的日常生活时，会发现，我们与司法的关系并非那样紧密。司法是社会正义的最后一道防线，却远不是主要的保障方法。人们平时难得打一回官司，难得见法官一面。我们在日常生活中天天要面对的，却是各个行政机关。在所有法的渊源里面，我们更多地要遵守的，是那些行政的法规与规章。因此，行政法律制度在整个法律制度体系中，虽算不上是最核心的部分，却毫无疑问是最有分量的一部分。作为这“最有分量的一部分”的重要内容，行政程序理应引起我们更多的关注。 一般意义上的行政程序自有行政以来就存在了，“不讲程序”的行政也是有程序的，但那种程序是可变通的，因而是恣意的；是非法定的，因而是权力推定的；是不独立的，因而是缺乏救济手段的。 现代意义上的行政程序是对这种旧的程序的否定。首先，它是以权力的分工为背景的。“分权”并不是一个普适的语词，但权力的分工却是现代文明国家的共同特征。现代行政程序就是在这种分工中逐渐与立法程序、司法程序相区分、相独立的专业化程序。它有自身的特点和独特的价值，不应与立法程序和司法程序相混淆。虽然社会的发展又逐渐模糊了行政与立法、司法的界限，但至少在现在和我们可预见的将来，行政程序就其核心部分还是应当坚持其独特品质的。其次，现代行政程序又是以实体法与程序法的严格区分为背景的。只是我们不能将程序法只限定在司法程序，仅仅关注于司法程序，而忽视立法程序和行政程序。由于实体法与程序法的严格区分，行政程序才有了不容忽视的独立价值。第三，现代行政程序以“权力不得推定”为基本原则。现代行政程序是现代法治精神的集中体现。一个国家的任何权力都要求由法律明确授予和严格界定，没有法律就没有权力。现代行政程序要求每一个行政主体在程序进行中都不能超越法律的规定。它就如同武师脚下的“梅花桩”，虽然自身不能动一动，却无时不在约束着上面的武师。第四、现代行政程序崇尚“技术理性”，是自然科学的方法在社会领域的运用。随着社会的发展，人的思维越来越精密。人们借鉴、引用标准化思想和自动化思想设计的行政程序就如同一台精致的机器一样，消减了程序运行中人的任意性和情绪化等不利因素。 二、行政程序的功能 现代行政程序（以下的“行政程序”，均是指“现代意义上的行政程序”）的基本精神决定了它在我国行政法制实践中的基本功能。行政程序是实现我们美好社会理想的一个途径，由此，它本身也成了我们的一个美好理想。我们对于行政程序发挥其社会功用都有一种殷切的期望。行政程序在我国的法制现代化过程中也确实有着重要的地位，发挥着巨大的功能。 第一，行政程序可以在一定程度上规范行政权的行使，保证行政决策、决定的合法性、合理性。由于行政程序遵守“权力不得推定”的基本原则，行政机关不能超出法定程序任意作为。而且，“程序是一种角色分派的体系。程序参加者在角色就位（role taking）之后，各司其职，互相之间既配合又牵制，恣意的余地自然受到压缩”。因此，理性的行政程序使得人在行政程序中带来的非理性色彩降到了最低限度，行政行为也得以遵循着理性的轨迹逐渐完成，其产物——行政决策或决定，也就会变得更加合法、合理。 第二，行政程序可以赋予行政决策、决定以更大的权威性和说服力，使其更易于为相对人接受，从而使行政管理活动变得更加顺利和有效。这一方面是由于上述第一个功能使然。既然行政程序可以让结果在实质上变得更加合法和合理，那这种结果当然会更容易为相对人所接受。另一方面，这也是行政程序本身的特点所决定的。上文已提到，行政程序体现着现代法治精神，体现着“技术理性”，因而它本身就是以一种公正、合理的面目出现于世人面前的。我们都对经过精心设计的行政程序抱有极大的信心。因而，如果一项决策或决定是严格依照行政程序做出的，那么，这项决策或决定在人们心目中就带有了公正和理性的色彩了。因此，行政机关若要更好地推行其行政管理，就应当严格依程序办事。 第三，行政程序可以在一定程度上保护行政相对人的权利。既然行政程序是排除恣意的，是防止行政权力滥用的，那么它就必然地成为公民权利的有力保障。而且，由于行政程序是公开的、开放的，因而，公民不仅可以对程序的进行予以监督，而且可以亲自参与到程序中来，这不仅对公民的人格予以了充分的尊重，而且也使行政程序变得更能体现公民的利益。 行政程序的功能是显而易见的，给我们的法治实践带来了让人耳目一新的变化。然而，这并