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区域府际契约执行中地方政府的决策偏好分析——以珠三角一体化为例-行政管理 区域府际契约执行中地方政府的决策偏好分析——以珠三角一体化为例 杨爱平，黄泰文 （华南师范大学，广东广州510006） 摘要：在区域契约行政中，府际契约的实际执行比府际契约的签订更为重要。地方政府作为府际契约的重要执行主体，其不同的决策偏好将直接影响到府际契约的执行绩效。根据府际合作的收益大小和实现收益的难易程度，府际契约执行中地方政府的决策偏好可细分为积极响应型、随波逐流型、好强恶弱型和被动迎合型四种类型。对珠三角地方政府在府际合作与府际契约执行中的各种决策偏好的案例分析表明：近年来珠三角一体化中契约行政的实际效果远未达到当初设定的目标，为此应设立府际契约执行的绩效评估机制和追踪落实机制。 关键词 ：区域一体化；地方政府；决策偏好；府际契约；契约执行 中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：１００８－７１６８（２０14）０4－0032－08 一、问题的提出与研究综述 契约行政是近年来我国区域政府间合作的一种主导模式①。各级地方政府间或政府部门间为推进区域合作，纷纷通过签订“规划纲要”、“合作框架协议”、“合作宣言”、“合作意见”、“合作备忘录”等横向府际契约来推动政府间合作②。以珠三角为例，在2006、2007、2008三年间，珠三角区域签订的各种横向府际契约总计才8份，但自2008年底《珠三角发展规划纲要》颁布以来，珠三角区域政府间所开展的各种合作明显加速，四年间共签订了157份横向府际契约，其中2009年最为活跃，共签订了94份（参见图1）。具体到次级区域来看，在2006年至2012年间签订的165份府际契约中，广佛肇经济圈共签订了65份，深莞惠经济圈共签订了50份，珠中江经济圈共签订了50份。具体到这些府际契约涉及的合作事项来看，范围非常广泛，包括交通基础设施、环境保护、城市规划、医疗卫生事业、农产品质量安全、界河治理等方面。 然而，相较于府际契约的签订而言，府际契约的实际执行更为重要。这是因为，政府间合作不仅要“听其言”，更应“观其行”，府际契约的签订并不代表着区域合作的成功，府际合作是否成功取决于府际契约执行效果的好坏。因此，在区域契约行政的研究领域，探讨府际契约的实际执行问题就显得非常重要。目前,学界关于这一问题的研究主要有以下视角。 一是从府际契约的文本属性和文本内容来解读府际契约的执行力。例如，有学者认为，我国区域合作中广泛出现的府际契约属于一种不完全契约，而契约的不完全性会削弱契约的执行力，从而影响府际合作行为的效率。在实际中，不完全契约是由有限理性、交易成本、环境不确定性、机会主义、制度的不完备、信息不对称等多种因素导致的，应该从建立健全府际契约的自我执行机制和法律执行机制两个层面，营造区域合作的府际资本和加强法制建设，以促使缔约各方忠实履行府际契约[1]；有的学者以地方政府间签订的区域旅游合作框架协议为例，通过构建3个主要指标（包括框架协议制度的强制执行力、实施能力、纠纷解决机制）和11个详细指标对我国现有的区域旅游合作制度框架协议进行文本分析发现，区域旅游合作框架协议存在不具有指导性和约束性、具体如何落实不明晰、纠纷解决方式主要以行政协调手段为主等问题，这些问题导致现有的合作成效不是很明显[2]。应该说，区域旅游合作框架协议内容暴露的问题，也普遍存在于其他领域的府际契约中。 二是从府际契约执行的外在影响因素来讨论府际契约执行不力的问题。不少学者从制度保障途径分析府际契约执行效果差的问题，认为我国目前府际合作行为缺乏规范性法律保障，府际契约仅是一种无法律效力的合约性文件，缺乏对违约行为后果的强制性纠正和惩罚机制，这就使得府际契约执行力低，影响府际合作行为的成功率③。另有学者从声誉机制的视角，分析区域合作中府际契约执行效率低的原因及改进策略。他们认为，在区域合作过程中，由于地方官员之间的博弈是有限次数的博弈、缔约各方之间的信息不对称、地方官员追求短期政绩、缺乏对违约行为的惩罚机制等，造成基于声誉的自我执行机制难以奏效，从而影响了府际契约的执行效力。因此，应该通过树立“重复博弈”的意识，以及建立区域合作的信息交互机制、科学的政绩考核体系、违约的责任追究制度来加以解决[3]。 三是关于区域合作中地方政府行为逻辑的时段性特质研究。胡晓东认为，在区域一体化的实施和推进过程中，基于实现本地利益的需要，地方政府之间不可避免地存在博弈，主要包括区域内地方政府之间的博弈、区域内地方政府与区域外其他地方政府或中央政府之间的博弈。博弈的方式包括组团博弈和个体博弈，前者多表现在区域一体化的早期实施和中期推进阶段，是区域内地方政府间的联盟博弈；后者是在区域一体化的后期阶段，区域内各地方之间的比较优势