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基层法院行政诉讼管辖制度改革论析-法律 基层法院行政诉讼管辖制度改革论析 内容摘要：基层法院的行政审判已经困难重重。为此，《行政诉讼法修正案草案》提出了高级法院可以确定基层法院跨区域相对集中管辖以及对县级以上地方政府提起诉讼的案件由中级法院管辖的修改意见。相对集中管辖存在增加诉讼成本、部分法院审判压力过大和难以避免各地政府相互帮忙等问题，而且基层法院与中级法院管辖范围也存在不够协调之处。为实现“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的目标，应当取消基层法院行政案件管辖权，由中级法院管辖第一审行政案件；同时，为解决诉讼成本等问题，将目前各个基层法院的行政审判庭改革为隶属于中级法院的巡回法庭，以消除基层法院由于司法审判区域与行政管理区域重叠而导致的行政审判困境，实现行政诉讼领域的司法公正。 关键词 ：基层法院 行政诉讼 行政诉讼法修正案草案 管辖制度 由于管辖制度的设计而使法院的行政审判举步维艰，长期以来是影响我国行政诉讼制度功能正常发挥的一个突出问题，尤其是“县法院审不了县政府”甚至也“审不了乡镇政府”的现象，凸显了基层法院在行政审判中的困境与尴尬。最高人民法院在地方法院“先行先试”、积极探索的基础上，以司法解释的形式对基层法院的行政案件管辖权进行了多次改革，却难以从根本上改变其在行政审判中的困难局面。究其原因，就在于长期以来我国采取的是司法审判区域与行政管理区域相重叠的体制，导致人民法院（尤其是基层人民法院）的行政审判受到地方干扰的现象成为难以克服的“顽疾”。 中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的要求。根据这一要求，2013年12月23日提请第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议的《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》（以下简称《行政诉讼法修正案草案》）进行了一定的探索，其在管辖部分延续了现行《行政诉讼法》第13条关于“基层人民法院管辖第一审行政案件”的规定之后，又增加一款，规定“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”；同时，又进一步明确“对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖”。〔1 〕《行政诉讼法修正案草案》试图以这些改革，破解实践中基层法院由于体制问题所产生的困境，促进和保障行政诉讼领域的司法公正。从这一角度而言，上述修改内容的积极意义不言而喻。然而，实施上述条文所带来的诸如增加法院和当事人诉讼成本、基层法院审判力量严重不均、各地政府机关互相帮忙干扰法院审判以及基层法院与中级法院管辖范围之间的不够协调等问题，也应当引起我们的足够重视。因此，有必要对该修正案中关于管辖的条文进行必要的审思。 一、“基层法院管辖第一审行政案件”使行政审判陷入困境 应当承认，我国《行政诉讼法》对基层法院是寄予厚望的。该法第13条关于级别管辖的首条规定就非常明确：“基层人民法院管辖第一审行政案件”。这一规定表明，除法律特别规定应由中级法院、高级法院、最高法院管辖的案件外，其余所有第一审行政案件都由基层法院管辖。同时，《行政诉讼法》关于地域管辖制度的设计，也是延续了《民事诉讼法》中关于被告所在地法院管辖为主的原则，“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”。因此，将级别管辖和地域管辖结合起来理解，就是这样一条规则：大多数第一审行政案件由被诉行政机关所在地的基层法院管辖。如此规定的目的，在于便利当事人诉讼，便于法院审理案件，节约法院和当事人的诉讼成本，提高诉讼效率。然而，现实中基层法院管辖权运行的结果却完全出乎立法者的预料，“从行政诉讼实践经验看，由于基层法院在地方党政机关中的地位不高，而且在人、财、物方面均受制于地方政府，因此，基层法院审理以县政府或县级行政机关为被告的行政诉讼案件，受到干扰的可能性非常大。这是《行政诉讼法》立法之初所没有考虑到的”。〔2 〕长期以来，由于实行司法审判区域与行政管理区域相重叠的体制，加上《行政诉讼法》将大部分第一审行政案件的管辖权交由基层法院，特别是被告所在地的基层法院，这就形成甚至加剧基层法院的行政审判受到地方干扰的状况和程度，“导致在现实中行政审判往往受地方行政干预影响，司法活动受到制约，法院难以严格司法审查标准，甚至丧失中立、公正的立场”，〔3 〕基层法院在行政诉讼中的困境，直接导致行政诉讼上诉率、申诉率以及上访率均居高不下。在基层，行政案件受理难、审理难、执行难的状况一直难以改变，尤其是涉及集体土地征收、房屋拆迁等行政案件，基层法院从受理到审判压力都很大。案件受理、判决以及执行过程中来自各个方面的阻力，使基层法院的行政审判长期处于一种难以言说的压抑状态。这种状况的持续存在，使得我国的行政审