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农地发展权价值实现制度安排 　　摘要：农地发展权是土地所有权人或使用权人为了追求更高的经济效益而变更农地现有用途。将其转为建设用地获得增值效益的权利。该权利的设置在满足了非农建设用地供给需求的同时，有助于保护农村集体经济组织和农民在土地上的合法权益，完善土地权利体系。但是现行法律法规对其没有明确规定.并且在土地管理模式上存在影响农地发展权设置的多重障碍。因而在法律上对该权利的进行定位.明确农村集体经济组织和农户的主体地位，确保实现方式的畅通是应对障碍的良策。 　　关键词：农地发展权；现状障碍；制度设计 　　中图分类号：F301.2　文献标识码：A　文章编号：1009-9107(2012)01-01 21-05 　　在城市化和工业化进程中，土地的发展性利益越来越引起人们的重视，这些增值利益主要由改变土地用途以及提高土地利用集约度带来。而改变土地用途却往往关系到农民利益的保护、国家粮食安全战略的实施、非农建设土地的供给和土地制度的完善等，但归根到底是农地转为非农地产生的增值利益的分配问题。在这种背景下，农地发展权应运而生，其价值意义也在社会发展中日益凸显。从法理看，农地发展权已经成为一项可以与土地所有权分割且单独处分的权利。但是，目前我国现行法律法规对于农地发展权仍没有做出明确规定，而且传统的土地管理模式对其存在发展也形成障碍。为了实现农地发展权的价值目标。需要在法律体系中构建完善的发展权制度，并对其权利主体、内容和实现方式进行限定。 　　一、我国农地发展权的内涵探析 　　(一)农地发展权的概念 　　农地发展权在20世纪50年代初由英国率先创设。20世纪70年代，美国、法国、日本相继设置类似的农地发展权。在西方国家，农地发展权是一种普遍存在并得到认可的权益。我国法律制度中，并没有明确的农地发展权概念，但在以土地利用总体规划为依据的土地用途管制制度和农地转用制度中，实际上存在着农地发展权问题。 　　从权利的表面来看。农地发展权是变更土地用途的权利，但由于土地不同用途的利用会产生收益差别，而且非农利用产生的利益与原有农用相差悬殊，所以归根到底，农地发展权是研究土地增值收益的归属性。因此，笔者认为农地发展权是土地所有权人或使用权人为了追求更高的经济效益而变更农地现有用途，将其转为建设用地获得增值效益的权利。 　　有部分学者认为，农地发展权应该包括两种情况，一是由农用地转为国家建设用地的权利，包括公益性的和非公益性的。但是，公益目的的用途转变不可能产生增值利益，从而也就没有利益的承受主体，因此此种情况下的用途转变不会产生发展权。二是农用地转为集体建设用地的权利，主要是出于农村公益事业的目的或者用于建设乡镇企业、农村居民住宅进行的用途转变，但是需要分别对待这两种方式：在出于公共利益目的和建设宅基地时，笔者认为介于社会本位性的引导，不存在增值利益，也就不存在农地发展权；而建设乡镇企业、村办企业时的土地用途改变过程，则属于发展权的实现方式之一。 　　(二)农地发展权与土地所有权的关系 　　农地发展权是一种可以从农地所有权中分离出来而单独处分的权利，它既可以与农地所有权合为一体由农地所有者支配，也可以由只拥有农地发展权而不拥有所有权者支配。 　　首先，农地发展权源于农地所有权。土地所有权作为最完整的物权形式，是其他物权产生的基础，土地所有人在法律规定范围内自由使用、支配其土地，包括占有、使用、收益和处分4项权能。此时的农地发展权作为所有权延伸出来的一种权能，应该由土地的所有权者行使和享受其因用途转变带来的增值收益。 　　其次，农地发展权分离于农地所有权。所有权与其相应权能可以分离行使，农村集体经济组织将其所有的土地权利中的处分权等部分权能让渡给其成员行使，也就产生了土地承包经营权等用益物权。基于用益物权的优先性，从所有权中分离出来的农地发展权就不再完全被农村集体行使，相应地，农地用途转变时产生的增值利益也就不能完全被所有者享有，而应该在集体和农户之间分配。 　　(三)农地发展权与土地用途管制的关系 　　保护耕地，就是保护农业综合生产能力，就是保障粮食安全，因此国家采取措施限制农用地转为建设用地，而土地用途管制就是实现这一目标的原则和途径，其目的是维护社会公共利益。土地用途管制是《土地管理法》规定的一项基本土地管理制度，通过法律或行政手段对土地实行用途分区和用途管制。据此，农地发展权与土地用途管制之间具有密切的关系：第一。土地用途管制促成了农地发展权的产生。土地用途管制制度之下，土地的利用方向和途径受到限制，土地用途管制的实施构成了对土地所有权的限制。而对土地所有权的限制为农地发展权的设立提供了契机，并且农地发展权的出现没有取代用途管制权。第二，农地发展权与用途管制权共同构成对农地的保护。在上述过程中，农地发展权创设