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农地发展权视角下我国农地征收立法改革 　　 摘 要：为化解农地征收中国家与农民日益尖锐的冲突，应当在我国土地权利体系中引入农地发展权，并以此为基础全面检讨与完善农地征收立法。农地发展权应当归属于承包该土地的农民所有。基于农地发展权，农地征收目的应当限定为公益用途，并充分保障农民的知情权、参与权和救济权等程序性权利。农地征收补偿应当坚持全面补偿并兼顾生存权补偿原则，提高现行农地征收标准，增加对农地发展权的补偿。 　　 关键词：农地发展权；土地权利；农地征收；征收权；征收补偿 　　 中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）04-0021-03 　　 随着我国经济社会的高速发展，工业化、城镇化进程的加快，农地的非农化成为不可回避的问题。依据我国现行的土地法律法规，农村集体土地只有经征收为国家所有后方可在土地一级市场上转让。一方面，国家对土地一级市场的垄断为地方政府带来巨大的经济利益，在利益的驱使下，农村集体经济组织所有的土地被大规模征收；另一方面，被征地农民却没有得到足够补偿，国家与农民的冲突不断，成为农村社会不稳定的主要因素。笔者认为，建立解决此问题的长效机制，必须引入农地发展权，并以此为基础对我国农地征收立法予以全面检讨与完善。 　　 一、农地发展权及其归属 　　 1.农地发展权的概念及与其他土地权利的关系。农地发展权源于土地发展权，而土地发展权实际上受到采矿权可以与土地所有权分离而单独出让和支配的启发。从最原始的、绝对的、排他的个人所有权到共有权、法人所有权、建筑物区分所有权、采矿权、空间权，土地产权体系不断演进。土地发展权有广义和狭义之分，分歧在于发展权客体的差异。广义上的土地发展权是指变更土地用途和改变土地利用集约度之权，如果只涉及土地用途改变带来的利益则为狭义上的土地发展权，其又可分为农地发展权和市地发展权。农地发展权是指土地用途从农用地转为建设用途使用之权。在我国，它包括两个方面，第一个方面是农用地通过征收成为国有建设用地的权利，第二个方面是农用地转为农村集体非农建设用地的权利。???地发展权是土地产权体系的重要内容，与其他土地权利之间存在密切关系：第一，农地发展权与土地所有权的关系。土地所有权是指土地所有人在法律规定的范围内对农地享有的占有、使用、收益、处分的权能。现代物权法较为重视用益物权的地位和作用，将土地开发利用而产生的发展性利益单独抽象出来，作为一项独立的民事权利客体予以保护，是土地所有权发展的必然结果。[1]我国现行的土地法律法规对农地权利的规定仅限于静态权利内容的规定，缺乏动态权利的内容，而现代土地权利发展的动向之一，便是权利重心从静态权利向动态权利的转化。农地发展权的设置不仅不与现有的土地所有权制度相冲突，反而弥补了现有土地所有权制度不能涵盖动态利益的不足。第二，农地发展权与土地使用权的关系。土地使用权属于土地所有权的一项基本权能，按照我国现行的土地法律法规，使用权是为所有人之外的其他人使用土地而设定，使得土地使用权成为与土地所有权并列的一项权利。[2]土地使用权包括占有、使用、收益和部分处分的权能。农地发展权本应为使用权的应有之意，但是法律法规将土地使用权限定在静态的层面上，即依据土地原有性质的利用或约定方式的使用。由此可见，土地使用权是农地发展权存在的基础，农地发展权是对土地利用方式的改变，同时也是对土地使用权的改变或固定化。第三，农地发展权与空间权的关系。空间权是权利人对地表以下或以上一定空间范围所享有的权利。农地发展权的内容是改变农地的用途，是一种动态的权利，而空间权的内容是地表以上或以下一定空间范围的权利，通常包括空间所有权和空间使用权，是一种静态的权利。二者的目的都是对土地利用限制，不同之处在于农地发展权是对土地用途的限制，以调整土地利用动态法律关系、促进土地规划目标的实现；而空间权是对土地范围的限制，调整土地立体开发利用法律关系，增加土地的利用效率。 　　 2.农地发展权归属的争论及论证。关于我国农地发展权的归属，主要有三种观点。第一种观点主张发展权归国家所有，使用者若要进行开发必须先向国家购买发展权，[3]类似英国模式。农地发展权国有化是指将土地未来的发展权移转归国家所有，土地所有者只保有占有、使用、收益与处分之权，任何人想变更土地用途，在实行开发前，必须先向国家申请，并向国家购买发展权。这种观点认为农地转为建设用地的增值来源，应该奉行“涨价归公”。“涨价归公”的主要依据是贡献原则，即在经济活动中，谁做出贡献，谁获利。[4]被征农地价格的提升主要是由于城市化发展，农民集体对涨价的贡献微乎其微。我们则认为农地发展权按照“贡献原则”，归国家所有貌似合理，值得商榷。“涨价归公”混淆了农地增值收益与城市化经济利益的分享。因为，城市化涵盖整