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由“准国债”发行引起思考 　　摘 要：2009年，为配合积极的财政和货币政策，国务院同意地方发行2000亿债券，但在法理基础和约束机制缺位的情况下，地方债不得不以“准国债”的形式出现。从债权人、债务人、资金使用人三者关系进行分析，发现由于债务人与资金使用人“分离”产生了诸多危害，而发行真正意义上的市政债券能将两者统一起来。 　　关键词：市政债券；准国债；债务人；资金使用人 　　 　　为应对全球经济危机，2008年，中央政府出台了4万亿元经济刺激计划。其中，中央安排的资金只有1.18万亿元，这就对地方政府的资金配套能力提出了挑战。据测算，2009年地方政府资金配套缺口为3000亿元。为此，国务院于2009年同意地方发行2000亿元债券。这一政策的出台，标志着冻结16年的市政债券破冰启动，也引发了社会各界的热烈讨论。 　　但是，承载各方期许的市政债券，最后却成为了“准国债”。下面我们对此现象进行了分析。 　　一、“准国债”出现的原因及其危害 　　（一）“准国债”出现的原因 　　近几年来，随着中国城市化进程的加快，城市基础设施建设迅猛扩大，所需资金急剧增加。但由于我国自1994年以来一直实行分税制，中央逐步获得了主要税种的征税权而拥有了大量资金，而地方政府除了城市建设维护税和公用事业附加税这两项专门用于基础设施的预算收入，财政缺口越来越大，面对亟需进行的城市建设心有余而力不足。 　　目前，地方政府基础设施建设资金主要来自商业银行、政策性银行、地方财政、中央财政。商业银行、政策性银行由于自身特点，他们不可能无止尽的为地方政府提供基础设施建设资金。中央财政作为弥补地方政府资金缺口的重要渠道，其弥补方式主要为转移支付。根据近几年的情况，我们发现在中央给予地方的转移支付中，专项转移支付占了很大的比重，在专款专用的限制下，即使地方政府获取了这部分资金，也无法用于自己想要进行的项目上。原本，资本市场应该是市政建设筹资的重要渠道，但1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国???院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”在《预算法》的制约下，地方政府通过发行市政债券融资的渠道受阻，使得国内资本市场远未有效地利用起来。 　　2009年，为配合积极的财政政策和货币政策，在法理基础和约束机制缺位的情况下，“准国债”形式的地方债券应运而生。为什么称之为“准国债”呢？是因为这一次的地方债券是由财政部代理发行、代办还本付息和支付发行费，并且在发行过程中，财政部限制了债券的发行期限和发行规模，地方政府并没有取得发行债券的自主权。虽然，这2000亿的市政债券是为了配合金融危机下积极的财政政策而发行，但从一定程度上也反映出地方财政过紧、亟待资金填补缺口的急迫状况。但由于其“准国债” 的本质，弊端已然显现。 　　（二）“准国债”造成的危害 　　在“准国债”形式下，民众通过购买“准国债”，看似是与地方政府建立了债权债务关系，但实际上中央政府才是真正的债务人。中央政府又将“准国债”拨给地方使用，从而地方政府在这中间只是充当了一个资金使用人的角色，且由于地方并无发债自主权，资金使用人的权利行使起来也略显被动。显然，债务人与资金使用人出现了分离。 　　这种“分离”导致了巨大的危害： 　　第一，2000亿市政债券实质上应被归类为国债，而经统计，中央政府债务比例本就已过高，债务负担结构极不合理。我国的国债依存度从1996年起就超过了国际25%的警戒线。在我国，由于地方财政无权发行债券，直接导致了中央政府债务比例过高，而此次的“准国债”实将继续推高这一比例，如果任其发展，必将影响国家财政稳定。 　　第二，“准国债”资金使用效率低下。“准国债”以国家信用为担保，地方政府在无偿使用这部分资金时没有风险约束，用多用少、用好用坏对地方政府没有直接利害关系，因而无论本地是否急需进行某些建设投资，也都想在有限的建设资金中分一杯羹，宁可造成设施闲置或使用率低下，也要为本地牟取“福利”。 　　二、如何推进真正意义上市政债券的发行 　　（一）发行市政债券的优势 　　鉴于上述“分离”造成的诸多危害，我们认为，应该把债务人和资金使用人统一起来，使其权责对称，即让地方政府发行真正意义上的市政债券，这样，地方政府既担当债务人又扮演资金使用人的角色，从而使其获得了一个可以自主安排重要资金来源的机会。 　　如果发行市政债券，地方政府资金不足的状况将会得到缓解，且资金使用的自由度也会有所扩大，使得地方政府在财政更加独立的情况下，更好的为地方提供公共产品和进行基础设施建设。资金缺口堵住了，不受监控的预算外收入必然会逐渐减少，从而更容易实现财政的规范和透明。 　　（二）发行市政债券的政策