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重大自然灾害灾后重建政策框架与政策体系 　　摘 要：重大自然灾害灾后重建时间之长、涉及工作之繁、施行难度之大均为救灾活动之最，也决定了其成为救灾行为成功与否的关键战役，必然要求以大战略和长效机制保证救灾活动取得最终胜利。本文首先给出国内外重大自然灾害研究综述的结论，在此基础上初步构建出重大自然灾害恢复重建时期全国性长期机制的框架和政策体系建议。? 　　关键词：重大自然灾害;灾后重建;政策框架；政策体系；汶川地震? 　　中图分类号：F127 文献标识码：A 　　文章编号：1000-176X(2008)09-0010-09? 　　? 　　（一）灾后重建的过程以及管理? 　　最早对重建过程进行全面研究的是Haas等人(1977)。他们通过对当前和过去发生的两场灾难进行分析，提出按时间划分的重建的四个阶段：紧急时期（搜索和救援、提供紧急住房，持续几天或几星期）、恢复时期（修建基础设施，持续几个月）、还原时期（重建资本累计，持续两年以上）、更高的发展重建时期（较大的工程，持续10年以上）。此外，他们的研究总结了城市对灾后重建的一些共同经验和教训。第一，他们发现城市基本上在原来位置重建，并且变化不大，但通常会比灾难之前更为安全。第二，提高重建速度的因素有：大量外部资源的供应、国家领导的改革、事前计划的存在、社会舆论的一致以及信息的广泛传递。第三，灾后城市化趋势加速，城市扩散化加剧。第四，重建过程中出现不平等现象。有钱购买最佳地段的人通常重建速度最快，而且能够占据黄金地段。在灾前能够大量获得资源的人在灾后同样也能够获得。Bates et al (1982), Drabek and Key (1984), Torry (1986)的研究也证实了这一点，即灾后的资源分配遵循的并不是“按需分配”法则，而是“相对优势分配法则”(rule of relative advantage)，那些在社会中拥有相对优势的群体和个人更可能得到灾后支持，利于恢复正常生活；而少数族群、老年人、社会经济地位较低者等弱势群体受灾害影响更为明显，灾后恢复情况也较差。在受灾严重的地区，原有的社会不平等可能使部分底层群体面临绝境。 　　第五，由于时间成本和不确定性成本，进行全面重建几乎很难达到。? 　　Bubin等人(1985)针对灾后12-24个月进行研究。他们的主要贡献是仔细地研究了社会水平重建的政府管理和程序。他们发现当地政府影响社会重建的三个关键因素：领导能力、实施能力、紧急管理知识和可利用资源。首先，领导能力是最重要的。领导能力应包括：适应性、解决问题的创新风格、对社会的洞察力以及与其他公共和私人决策者的有效沟通。其次，受灾之后，必须迅速对社会目标以及组织和决策框架进行决策，还必须快速决策是否需要外界援助。此外，资源也很重要。成功的重建取决于外部的物资和人力资源。但是，过分依赖于这些资源则会有损当地对灾害的控制。有效的管理和发展管理机制（土地使用控制、建筑工程审核、信息系统、相互援助协议）同样是可以加快重建的重要资源。最后，灾前的准备计划（包括所有可利用的联邦和州的援助项目的确认）会使救灾过程进行得更加顺利。? 　　Johnson(1999)的研究以1989年Loma Prieta地震中Watsonville和Oakland两个城市的重建为例，提出重建程序的四个阶段：立即反应（拯救有危险的人和财产）、修复（公共设施和短期的住房）、短期或过渡期的恢复（恢复到灾前家庭和商业的基本水平）、长期的恢复或永久的重建（重修、重新投资、重新发展）。此外，Johnson还提出重建程序的长期观点。首先，灾后重建并不是一项有规可循的程序，成功的重建需要领导的果敢、富有成效的会议、积极的态度和有力的执行。其次，两个城市都受益于地震后建立的公共-私人团体，它们有助于为灾后重建提供有用的意见，并在社会上制造一致的舆论。此外，成功的管理战略还包括信息系统的应用、弹性和创造性的资金、外部技术援助以及其他组织多层次（国家、地区和社会团体）的协调。最后，Johson提出两个城市均依靠公共设施的重建吸引私人投资。? 　　有学者对“唐山震后工作时程”进行定性研究，得出震后唐山经历了应急、救灾、准备和恢复重建四个阶段，各阶段的中心工作工作量随时间进程而变化，揭示了恢复重建的历时过程。? 　　于山等（2003）较为系统地研究了唐山大地震后救援与恢复重建的若干问题，包括抗震救灾组织机构及其在抗震救灾中的作用与功能、救援与恢复重建的时序性与阶段性、紧急解决灾民基本生活条件的方法论、建设简易城市、制订震后唐山城市总体规划、重建新唐山的基本过程与重要经验、城市生命线工程的恢复重建等方面。[1]? 　　（二）居民参与重建决策? 　　许多学者（Still, Rubin et al, 198