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日本地方政府环境规制经验与启示 　　[摘 要]以地方政府为主导，中央、地方、企业与社会合作式的环境管理机制，是日本地方政府环境规制的主要模式。这种环境规制模式推动日本地方政府在环境管理中发挥着先锋和主导作用，使日本在20世纪80年代以后逐渐由“公害大国”变成“花园岛国”。借鉴日本地方政府环境规制的实践，特别是日本地方政府在环境管理体系中所享有的高度自治权，及其所拥有的科学管理手段和民主决策机制等相关经验，对中国地方政府的环境规制具有重要的现实意义。 　　[关键词]日本地方政府；环境规制；经验与启示 　　[中图分类号] D73/77 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X(2012)05-0059 　　 　　环境规制是指以环境保护为目的而制定实施的各项政策与措施的综合，它包括各种环境政策、环境法律法规以及与环境相关的各种规章制度等具体内容，是政府社会性规制中的一项重要内容。20世纪五六十年代防止公害运动之后，日本地方政府在环境规制中，逐步形成了以地方政府为主导，中央、地方、企业与社会合作式的管理机制，各方在环境政策的制定和决策执行中极易达成共识。他山之石可以攻玉，在新的历史时期，借鉴日本地方政府环境规制的相关经验，对中国地方政府的环境规制具有重要的现实意义。 　　一、日本地方政府环境规制的机构设置 　　从历史上看，日本地方政府的环境管理机构设置要早于中央政府。从20世纪五六十年代开始，地方政府在解决严重公害问题方面就一直走在中央政府的前头，率先制定了各种有关防治公害的条例，为中央政府进行全国规模的环境污染防治实践提供了理论、政策和技术上的准备，也在一定程度上促成中央政府环境管理体制的形成。同时，中央政府环境政策的形成与环境厅的创立也对地方政府环境保护机构建设发挥重要的推动作用。 　　日本地方政府环境管理机构的设置过程可以北九州市的案例予以说明，因为北九州市在城市建设、环境治理方面成绩显著，成为受到联合国表彰的治理环境的典型城市。20世纪50年代之后的30多年间，北九州市在防止环境公害的过程中，逐渐形成和完善了各种环境管理机构。例如：1959年，北九州市成立了北九州五市（北九州市隶属于福冈县，1963年由门司市、小仓市、户烟市、八幡市、若松市五个小城市合并而成）大气污染防治对策委员会，1963年在卫生局公众卫生课设置了公害组，1964年设置了北九州市公害防止对策审议会，1965年在卫生局又新设了公害对策课，并在卫生局下设了卫生研究所。总体来讲，这一时期的机构发展基本上与厚生省倡导环保行动和主要负责公害控制的格局相对应。1971年，北九州市又设置了公害对策局，在此基础上形成了较具规模的公害对策行政体系。在1975年日本公害防治投资的高峰期，公害对策局的人员编制达到史上最多的79人。1990年，负责生活和产业垃圾的环境事业局和公害对策局合并，成立了环境保护局。[1]从此以后，日本各地方政府逐渐确立了在环境规制中的主导作用。 　　具体来看，日本地方政府环境管理机构主要由以下几个部分组成： 　　（一）都、道、府、县和政令指定型城市（政令指定型城市是依据地方自治法来确定的一些规模较大的城市）的环境管理机构 　　1.环境主管部门。日本地方政府下设的环保部门没有统一的名称，它们一般与生活保健业务合并为生活环境部，也有单独设为环境部或局的。在部(局)之下，日本各级地方政府根据本地区的业务需要，设若干课、处或科，如环境政策课、自然保护课、大气保全课等。日本的地方环境主管部门只对当地政府负责，而环境厅与地方业务关系往来的对象是地方政府，一般不直接对应地方环保部门。地方环保部门的主要职责是负责环境质量监测，通常包括：在重要的场所进行经常或定时监测，对其他场所进行移动式监测，同时负责固定污染源监测；进行污染发生源与环境污染的关系分析；制定地方环境工作的目标和对策；指导污染源污染控制工作；指导新开发项目的环保工作(审查、技术指导)。 　　2.有关环境审议和咨询部门。日本地方政府的环境审议和咨询部门主要包括：环境审议会、公害审查会、环境影响评价审议会、景观保护审议会、公园审议会、大气污染受害者认定审查会等。各地方政府根据本地区特殊情况可以设置各种审议会，这些审议会由相关领域的专家和相关利益团体的代表组成，相当于地方政府的“智囊团”。“智囊团”的意见直接反映到地方政府，成为地方政府在决策时必须参考的意见之一。另外审议会还定期召开各种环境问题的听众会议，有关部门、非政府团体以及市民等可以参加这种听众会议，发表其对政府环境政策的不同看法，提出一些政策性建议。地方政府在某项政策出台之前，一般会多次召开这种会议，征求社会多方面的意见。在日本，各种环境审议会不仅发挥了科学决策和提供咨询服务的功能，而且还成为联系政府与民间的纽带和桥