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行政领域效率边界问题 一、引言 行政效率通常是指行政管理中所投入的人力、物力、财力和时间等资源与所获得的行政效果之间的比率关系。一般认为，行政效率越高越好。行政管理学的开创人伍德罗?威尔逊在《行政研究》中特别强调的一点就是，政府怎样才能最富成效地做好本职工作。稍后，被称为“科学管理”之父的泰勒，同样以“效率最大化”作为其管理思想的核心。尔后，虽然在管理思想上不断推陈出新，曾对“效率至上”的理念做过一定程度的校正，但直到上世纪九十年代兴起的“政府再造”运动，仍旧以“追求政府效率”为其宗旨。目前，我国很多行政机构也都在积极进行各类行政实验，但很多政府治理创新大致还是以“效率”为旨归，比如山西省地税局的“两个示范”项目。可见，无论在理论还是实践中，行政效率从来就是人们追求的一个重要维度，而对这一概念的探讨，也就成为本文的主题。 二、效率的重要地位 可以说，在行政管理学的发展史上，正是对行政效率的追求才让行政学从政治学中分离出来成了一门独立学科。行政学发展的很多里程碑式的事件，也通常与效率概念相连，如著名的西沃之争(theSimonvs.WaldoDebate)虽因方法论中的分歧而起，但后来的争论焦点还是回归到效率的中立性或道德性差别上了。尽管这种争论始终没有输赢之分，但围绕着效率的“两种观点都已整合到公共行政学的教科书中去了”。也就是说，人们围绕效率概念所做的思考，一直在推动着公共行政学进行范式演化。西方的行政实践也告诉我们，效率常常成为政府改革的抓手，如克林顿上台后不久即让副总统戈尔负责进行了一项以“增进效率、去除繁缛”为目标的政府体制改革。在我国的行政实务中，对效率的吁求同样重视，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中就反复表示要“推进行政制度改革”“、降低行政成本”“、提高行政效率”等。有学者对此解读说“：推进行政管理制度和方式创新，就是要切实改变那种依然存在的拍脑袋决策、越权决策、不按程序决策的行政行为，要善于运用现代科学技术，创新管理手段，优化管理流程。”①如此则可推论，“十二五”中关于行政管理体制改革的观点，其实还处于科学管理的范畴，而科学管理的根本目的就是要求用科学化、标准化的管理方法代替经验式的管理方法，从而达到最高的工作效率。这种指导思想在一定程度上是各地行政创新努力的反映。山西省地税系统曾在2007年制定并推行了《实务标准化操作示范》，着眼点正是“科学管理、提高效率”，即力求税收管理的科学化、精细化、规范化、标准化，从而“可方便快捷地把事情办好，务求有利于提高税收工作的效率，有利于提高纳税人办税效率，同时不增加纳税人和基层税务干部的负担”，让“复杂问题简单化，平面制度立体化，建立一个一看就懂、一用就会的傻瓜式办税模型，从而大大提高执法效率”。其实在我国，行政人员对效率的关注有着深远的历史传统。《史记》上讲，两千多年前的秦孝公就特别崇信效率，甚至说“只要能让秦国强大，就给他封官分土”，②很有点古代“猫论”的意思，结果招来了著名的行政改革家卫鞅。然而，卫鞅给孝公灌输的行政路径分别是“帝道”、“王道”，但孝公认为这些行政路径“久远”而“不能待”，用现代词语来说就是“太慢、效率太低了”，丝毫不感兴趣。后来，卫鞅讲“霸道”，以其高效强国之长，令孝公心向往之，这也就铸成了秦国后来的行政取向，并进而影响到中国几千年来的行政诉求走势，甚至与当今学者提出的“北京共识”在“效率导向”方面还有些共同内核。 三“、北京共识”中的效率 当今中国的经济发展以其发展速度与经济总量令世界瞩目，对此做研究的学者很多，从各个角度提出了不同的因果性解释理论，本文对此不打算做专门的讨论，只是说一下其中与本文主题相关的一个有代表性的概念，即“北京共识”。这是因为，“北京共识”蕴藏的一个重要判断就是：中国高效的行政模式造就了辉煌的经济成就。所谓“北京共识”是基于”华盛顿共识”而衍生的概念。华盛顿共识的核心是“小政府、私有化、自由化”，以及在此基础上倚重企业家精神和自发秩序的经济发展模式，但中国并没有完全遵循上述原则，却反而获得了似乎更为强劲的增长势头，对此，雷默用“北京共识”做了解释。北京共识的内涵虽然不一而足，但据有些学者的分析，其首要因素就在于“：中国存在一个强有力的政党以及在这个党领导下的强有力的政府，尤其有一个富有权威的中央政府，这是中国改革开放走向成功的重要政治前提。”用行政学术语来讲，就是说中国的行政效率高。依照公共选择理论的框架，中国的行政模式可以大大压缩决策成本，同时，按照古德诺的理解，一个强大的党更可以用来贯通中央与地方，协调政治与行政，从而可大大强化决策的执行效率。这在我国的行政实践中可以找到很多印证，比如，凡是中央决定了的事情，其完成效率通常极高，包括举办奥运会世博会、组织汶川