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巴西与中国参与式预算比较财政选择和制度思考 　　[摘要]长期以来，公共决策的民主性与科学性的矛盾常常难以调和，在政府预算领域尤其如此。因此，必须找到调和预算民主与预算科学之间矛盾的方法，而参与式预算提供了这样的方法。以巴西和中国参与式预算为研究对象，具体介绍了两国改革的具体内容和步骤，对其实践现状作较为全面的比较和分析，并在此基础上得出中国参与式改革的成绩、不足和改正的具体措施。 　　[关键词] 参与式预算；财政选择；制度思考；巴西 　　一、 参与式预算的内涵和发展过程 　　（一）参与式预算的内涵 　　公共决策嵌入在整个政府预算过程之中。对于公共决策的有效机制，市场运行已被证明是有缺陷的，单靠任何一方的力量都不是最优的选择。因此，通过第三方力量—公民的参与，将公众的意志直接贯彻到预算当中以提高公共决策的有效性和在整个公民社会中的可接受性，这就是参与式预算（participatory budget）的核心思想。概括来讲，参与式预算是一种公众能够决定部分或全部公共资源最终用途的机制和过程。在这一过程中，公民直接参与决策，讨论和决定公共预算政策，确定资源分配、社会政策和政府支出的优先性，并监督公共支出。 　　（二）参与式预算的发展过程 　　20世纪80年代后期以来，拉美地区的左翼政党为了扩大公民权、追求社会公正和推动政府管理体制改革，实施了参与式预算。此后，参与式预算逐渐扩展到北美、非洲、欧洲和亚洲的许多国家和地区。巴西是最早实施参与式预算的国家。2000年后，参与式预算开始扩展到巴西之外的国家和地区，在拉丁美洲，秘鲁、厄瓜多尔、玻利维亚、哥伦比亚、阿根廷、巴拉圭、乌拉圭、智利、多米尼加共和国、尼加拉瓜、萨尔瓦多和墨西哥等国都开始运用参与式预算。北美的加拿大，一些欧洲国家如西班牙、意大利、德国和法国，非洲和亚洲的国家，如喀麦隆、斯里兰卡、印度尼西亚等也正开始这种预算改革来解决政府管理面临的挑战。近几年来，中国的温岭、无锡、哈尔滨等地区也正在进行这样的试验。 　　二、巴西参与式预算改革及成效 　　（一）巴西参与式预算改革实践 ??　巴西是世界上最早实施参与式预算的国家，现在依然被当作是参与式预算实践的典范。首先是1989年在巴西的PortoAlegre市实施的，其目的在于帮助穷人和社区获得更多的公共投资。以PortoAlegre市为例，该市共有16个区，每个区的参与者，在预算讨论过程中，都会认真思考和讨论本地区和地方的公共投资项目。该市的公共投资项目决策可分为下面几个阶段： 　　第一阶段：每年3月-4月召开准备性的社区邻里会议，以政府支出信息汇报和对公众需求的偏好的咨询为中心，行政部门评估上年度预算支出情况，并就参与的原则和规则进行解释。公众针对与其利益密切相关的议题，如街灯的多少、公共汽车的行车路线、公共建筑物的维缮等进行现场提议，或通过网络进行提议活动。这些最初的会议主要是为了动员和激发社区的利益，吸引新的参与者，而不是就预算做出决定。 　　第二阶段：每年4月-6月的召开区域层面的主题会议。主要议程涉及到两方面的内容:一方面由政府部门人员解释市政局使用的预算术语，并向公众报告各居民点内希望实施的项目以及一些正在进行的项目，让参与者对主题性议题的优先性进行排列；第二是通过全体会议选举参加区域或主题论坛的代表就社区共同体的项目需求和意见进行发言。 　　 第三阶段 ：每年7月-9月由各参与式预算委员会的代表就政府来年(或者是两年)对将要实施的政策和项目选择进行协商和谈判，根据地方政府确定的优先性项目、生活质量指标、参与区的人口数量以及某个项目在整体项目中的居民倾向程度进行权重计算，按照得分高低确定项目预算，预算项目支出冲突的区域代表通常被邀请参观其他社区，以便在充分信息的基础上，更好地评估实际的需要。 　　第四阶段：每年9月份达成一致同意后被批复的优先性项目被市预算委员会递交给市长。预算议会向市长提交参与式预算。市长具有否决权，但他基本上没有行使过。在认可预算后，市长将它提交给代表大会。虽然大会可以选择拒绝预算，但社区的压力总是能保证预算获得通过。 　　第五阶段：每年9月-12月市预算委员会的工作进一步制度化，通常代表监控项目的实施、修改预算项目计划和参与章程等。 　　（二）巴西参与式预算改革的成效 　　从实践来看，以PortoAlegre市1989-1996年为例，享有供水服务的人口比例从80%上升到98%，享有市政府污水排放系统服务的人口比例由46%上升到85%，在公立学校的学生增加了一倍，贫民区每年新铺路30公里。由于预算透明的提高激发了社会纳税的主动性，财政税收也增加了近50%(财政支出性投资从1992年的5400万美元上升到1996年的7000万)。同时这种模式的缺陷也是明显的，由于参与者对