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“土地财政”可持续性刍议 　　摘要：近年来，各个地区、各个层级的政府普遍出现了过度依赖土地资源相关收益的情况，“土地财政”在公共话语中也逐渐带有了更多的贬义。从中国目前土地财政的现状切入，在肯定以土地生财存在一定合理性的基础之上，指出现行的土地财政现状畸形的原因在于缺乏可持续性，认为尽快解决地方政府财力不足等问题，有助于消除畸形，从而构建可持续的土地生财长效机制。 　　关键词：土地出让金；可持续；地方政府；土地财政 　　中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）30-0011-03 　　引言 　　“土地财政”作为一个近年来兴起的词汇，在公共话语中包含了太多的贬义，其原因主要在于各级地方政府对于土地的相关收益过于依赖，过多依靠土地出让增量创造财政收入的做法不为大众所接受。那么，“土地财政”是否具有一定合理性呢？或者仅仅是地方政府的剑走偏锋？ 　　从实际情况来看，第三产业的快速发展及城市化进程的加快，客观上要求城市建成区不断扩大，因此向城市周边不断征地扩张就成了必然，征用的土地通过出让使用权的方式获取相应收入也就成了理所当然。换个角度，从理论上看，在社会主义公有制和社会主义市场经济条件下，土地归国家或者集体所有，所有者将土地作为生产要素，参与到市场经济活动中，并获取相应报酬是无可厚非的。同时，市场经济公平竞争的要求将土地出让方式规范为“招、拍、挂”等公开的操作手法也是合情合理的。 　　由此看来，政府利用土地获取收益带有一定合理性和客观必然性。通过这种方式获取收益可以缓解地方政府财力不足的压力，并且对当地的经济社会建设与发展也能够起到一定作用。那么，为什么具备一定合理性的“土地财政”会饱受公众质疑呢？出现这种情况的原因何在？如何纠正？ 　　本文先对“土地财政”这一概念做出界定，然后从“土地财政”的现状切入，指出现行“土地财政”畸形的主要原因在于缺乏可持续性，最后提出相应对策，期望可以矫正畸形，建设具有可持续性的土地生财长效机制。 　　一、“土地财政”相关概念的阐述 　　无规矩不成方圆，要分析土地财政问题，就必须先对土地财政作一些基本界定，如土地财政的概念，土地财政收入的类型等。对于“土地财政”该如何定义，学界议论颇多，如陈志勇、陈莉莉认为，“土地财政”是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租、税、费收入的一种财政模式[1]。余丽生认为，所谓土地财政通常是指政府的土地出让所行形成的收入[2]。本文认为，土地财政的定义不应带有贬义，如过分突出政府仰仗土地收入，土地出让监管不力等带有贬义的定义方法并不可取。土地财政的定义应该重在描述土地财政这种收入模式本身，需要回归中性。为此，本文援引邓子基教授的观点作为“土地财政”的定义，即：土地财政是指以政府为主体，围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系[3]。 　　土地财政的收入类型可以从两方面分析。从土地收益的的不同环节来看，可分为流转环节和保有环节。流转环节主要包括了土地增值税、城市基础设施配套费，土地使用权出让金和以此为基础产生的国有土地基金性收入、新增建设用地有偿使用费等等；保有环节则仅仅有两个税种，房产税和城镇土地使用税，并且只针对经营性房屋征收，具有财产税性质的物业税尚在试点之中。从土地收益的不同性质来看，可以分为税、费、租三种收入形式。税收主要包括了房产税、土地增值税、耕地占用税等；费主要包括土地复垦费、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等；租主要指的就是土地出让金。 　　二、“土地财政”的畸形现状陈述 　　公共话语中“土地财政”一词所带有的贬义，大抵是源自其近年来的“拙劣表现”，透过畸形现状显现出来的失重格局让人不免担忧。那么“土地财政”的“畸”到底表现在哪几个方面呢？ 　　1.土地收入（主要是土地出让金）占地方政府财政收入的比重太大。近年来，土地出让金总额呈现上升趋势，由2006年的7 677亿元增加到2010年的2.7万亿，五年间翻了3倍多，“十一五”期间土地出让金总额累计达到7万多亿元。土地出让金总额占全国财政总收入和地方财政收入的比重在2006—2010年间也呈现总体上升趋势，特别是在地方财政收入中所占比重一直很大，2006年这一比重为41.94%，2010年已经达到66.48%。2007年和2008年的数据较总体变化趋势而言略有不同，原因主要在于2007年之前，土地出让收入是先纳入预算外专户管理，在扣除征地补偿、土地开发支出等成本性费用之后再纳入地方政府性基金预算，是一个余额的概念，而从2007年开始国务院要求土地出让收入全部缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算，是一个全额的概念。所以在绝对数值上，2007年数据较以往增长较快。到了2008年，数据不再受统计口径变化的影响，而是受经济危机的影响，土地出让活动降温，导致土地出