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人民建议征集制度程序控制问题 　　[摘要]人民建议征集是一项扩大民众政治参与的制度，有着重要的价值和功能。从立法状况来看，该制度还缺乏建构。从程序控制方面来看，我们需要界定人民建议的含义、范围和建议人、受理机关等相关程序。 　　人民建议征集制度，早期由国家建设部体改法规司经济师马弘毅在我国创立和推进，其后很多地方建立了人民建议征集制度，例如重庆1993年、哈尔滨1996年建立，由点到面，包括省级政府、甚至国务院部委也建立了该制度。人民建议征集制度建立至今20多年了，建立之初的主要任务是反映市场经济建设的信息，保持人民群众和党和政府的联系，随着时间的推进，其成效难以评估。近年来人民建议征集制度再度热起，可否又是“炒冷饭”，或者是我们又开始认识到这一制度的重大价值。笔者认为，有几个方面的原因进一步促进了该制度的法治化。第一，人民建议征集的内容或范围越来越广泛，或难以承受其重，或徒有虚表；第二，近年来，社会矛盾复杂，创新管理有进一步完善该制度的必要；第三，政府重大决策的民主化和科学化，和民众公共参与的呼应，促使我们重新审视该制度。无论是何种原因，显然人民建议征集制度具有重大的功能和价值，要充分发挥其价值，就必须把它置身于立法程序或行政程序中去，使它不再是“聋子的耳朵”，不再是“传声筒”，而更应该是具有牙齿的法律，是民众有效参与决策的法律途径。 　　一、人民建议界定及相关概念辨析 　　人民建议，在《现代汉语词典》对“建议”一词的解释是：“建议是个人或集体向上级提出的主张”。单纯字面含义来看，“人民建议”定义为：人民建议是我国公民以个人或集体的名义向党和政府提出的具有决策参考价值的思想观点、思路、举措、办法。具体包括宏观构想、总体规划、发展思路、政策建议、项目建议、科学预测、经验做法、创举新招等。按内容分类，又可划分为建设性建议、对策性建议、批评性建议等。[1]例如1999年重庆的《人民建议奖励办法》第2条规定，“本市公民、市外公民以及外国人、无国籍人均可就本市经济建设和社会发展、政府工作等方面提出意见和建议。???从行政法角度看，人民建议属于行政决策范畴，作为一种诉求，它主要用于为各级领导决策提供咨询服务。但人民建议的征集实际上超过了上述范围的内容，现在一些申诉、陈情、游说、信访或其他建议，可能混在一起，若无明确的辨析和制度界定，人民建议征集制度就会变成一个大杂烩，难以规范及操作。 　　（一）人民建议与请愿权 　　人民建议具有深厚的宪法基础。我国1982年《宪法》第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《宪法》第41条更是规定了“公民有提出批评和建议的权利”。很多学者将该项权利视为请愿权的核心内容。根据条文理解，国家机关和国家工作人员应为立法、行政、司法等各国家机关及其工作人员，它们的各项工作及行为均可以成为批评和建议的对象。至于行使批评权和建议权的方式，当然应该理解为包括个人提出批评和建议（个人请愿）以及若干人联合提出批评和建议（集体请愿）。由此观之，人民建议实则为请愿权，是公民的基本权利之一。在现代社会，请愿权是指公民为了维护自身权益或团体、公共利益就特定事项向有关国家机关表达意见，要求其为或不为一定行为的权利。各国宪法在公民基本权利中对于请愿权都做了原则性的规定，包括国际条约《消除一切形式种族歧视国际公约》第14条第2款明确规定了请愿权。[1]与人民建议相比，请愿也是个人或集体的参与，但是两者最大的区别在于范围和强制性。请愿问题，一般都有宪法或专门请愿法规定了范围，例如，《日本宪法》第16条明确列举了请愿的事项，具体包括损害救济、公务员的罢免、制定、修改、废除国家及地方公共团体的法令等国事。但即使如此，请愿的范围也很广泛，包括法律未明文禁止的其他事项。但是其次，最能体现两者差别的是强制性，人民建议属于“软性”或“软法”规范，请愿权则不同，请愿权的行使有法律拘束力，请愿向受理机关提出后，受理机关有义务向请愿人通告及处理结果并说明理由。通过国家机关对请愿的处理，请愿权的行使会对公民权益的救济和政府的决策产生实际影响。 　　（二）人民建议与信访 　　人民建议和信访都是具有中国特色的制度，信访与人民建议多有交叉的地方。例如，人民建议中包括了很多信访事项，甚至有的地方，负责人民建议征集的管理机构就是信访办。从性质上看，信访也是请愿权的形式之一。一般来讲，广义的信访是指我国人民群众通过写信、访问等形式向党和政府的各级领导机关、人民团体、企事业单位及其负责人反映个人或集体意愿，主要是反映情况、陈述意见、解决问题等的社会政治交往活动。[2]2005年国务院《信访条例》即采用此类定义。狭义的信访定义指的是一种补充性的救济