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对控制性详细规划认识及思考 　　摘要：控制性详细规划是我国政府藉以引导与调控市场、实现城市整体建设目标的主要手段之一。科学编制控制性详细规划将有利于规划的实施，本文提对控制性详细规划作用以及当前控规实施过程中面临的控制有余、弹性不足、频繁调整等问题进行分析, 并结合国内在这方面做出的探索和创新, 提出了在控规指标体系方面的一些思考。 　　 　　关键词：控制性详细规划; 规划编制; 城市规划 　　中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号： 　　 　　 　　前言： 　　 　　控制性详细规划（以下简称控规）是20 世纪90 年代初为适应我国城市用地建设与管理出现的一系列变化与要求，是为弥补总体规划与修建性详细规划之间链接的缺陷而出现的。它来源于美国的区划、英国的发展规划和香港的法定图则，又结合中国国情加以改进和发展。 　　控规的作用及当前面临的问题 　　我国的城市规划编制体系分为两个层面即战略层面和操作层面, 对应于两个阶段五个层次, 两阶段即总体规划阶段和详细规划阶段, 五个层次分别为总体规划纲要、总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划。 　　《城市规划基本术语标准》指出, 控规“以城市总体规划或分区规划为依据, 确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求”。《城市规划编制办法》第二十四条规定, “编制城市控制性详细规划, 应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划, 考虑相关专项规划的要求, 对具体地块的土地利用和建设提出控制指标, 作为建设主管部门( 城乡规划主管部门) 作出建设项目许可的依据。编制城市修建性详细规划, 应当依据已经依法批准的控制性详细规划, 对所在地块的建设提出具体的安排和设计。” 　　控规在规划中起的作用主要表现为以下三个方面: 　　1. 承上启下的作用 　　控制性详细规划是总体规划和修建性详细规划之间有效的过渡与衔接, 起到了深化前者和控制后者的作用, 确保规划体系的完善和连续。 　　2. 管理的依据和建设的引导 　　由于控规的层次、深度适宜, 同时又是采用规??管理语言表达规划的原则和目标, 因此它是规划管理的科学依据和城市建设的有效指导, 控制什么, 怎么控制都有章可循, 避免了主观性和盲目性。 　　3. 城市政策的载体 　　通过传达城市政策方面的信息, 控规在引导城市社会、经济、环境协调发展方面具有综合能力。在我国的城市规划编制体系中, 控规的核心价值在于“承上启下”,强调规划的延续性, 它以量化指标将总体规划的原则、意图和宏观的控制, 转化为对城市土地乃至三维空间定量、微观的控制, 从而具有宏观与微观、整体与局部的双重属性, 既能继承、深化和落实总体规划的意图, 又可对城市分区和地块建设提出直接指导修建性详细规划的编制导则。控规在规划控制体系中的地位体现为其突出的“管理性”特征。如果说城市总体规划( 分区规划) 是一种“政策性”规划, 其突出体现中央与地方政府的协调发展意图, 主要为政府服务; 修建性详细规划是一种“建设性”规划, 其突出体现对于项目实施和建设布局等的具体安排, 主要为开发商服务; 那么控制性详细规划则可以理解为是一种“管理性”规划, 其突出体现的是进行建设项目许可的实际管理需要,主要为规划管理公务人员直接服务。在市场经济条件下, 城市规划管理工作的关键主要体现在其能否按城市总体规划的宏观意图, 对城市每块土地的使用及其对城市总体环境景观的影响进行有效控制以及引导房地产开发的健康发展。控规的主要作用是对包括用地在内的多项建设内容实施控制。但如何实现控制, 既实现政府的城市建设目标, 引导城市建设发展, 又不至于成为被动控制和消极控制, 已经成为当前控规的一大难题。从目前的实际情况看, 控规仅仅是规划管理的一个参考, 未能起到应有的控制与引导作用, 大部分内容在管理审批实践中均有所调整。在工作中, 甚至出现规划刚刚编制完成, 有关指标就面临更改的强烈要求。而且,当前控规编制中的突出矛盾是控制有余, 引导不足。过分强调控制作用, 忽视了市场经济条件下投资主体多样化、市场和形势瞬息万变的实际, 显得缺乏灵活性。 　　产生问题的根源 　　1. 管理实施程序不完善, 法制不健全 　　现行控制性详细规划在规划编制方式上偏重于“技术”上的合理, 不够重视法律程序, 缺乏必要的法律保障。控制性详细规划制定后, 如何管理、依法实施等环节无章可循。特别是控规成果的实施性、操作性不够强, 面对现实不得不进行经常性的调整。其主要原因除了自身依据不足形同虚设外, 更重要的是没有真正把控制性详细规划提升到法律文件的高度来看待。 　　2. 编制技术落后, 导致成果可操作性较弱, 与规划管