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关于行政承诺性质几点思考 　　行政承诺在行政法上的意义为我们的研究提供了必要性基础。但实践中的一些案例同时告诉我们：承诺容易践诺难。某些行政机关视承诺为运动式、形式化工作，与其他机关进行攀比，不求实践承诺只求所谓的“形象工程”；另一些行政机关则作出不切实际的承诺，结果往往事与愿违，让公众空欢喜一场，甚至损及相对人的利益①。依循对行政活动类型化研究的思维逻辑，我们会习惯性地提出如下一系列问题：行政承诺是否属于通常所说的行政行为②？是行政契约还是其它？应适用怎样的法律效力规则？违反承诺承担法律责任的基础何在？ 　　这里所说的行为定性实际上是要解决它是属于既有几种行政方式中的一类，如行政契约、行政指导等，还是独具一格、自成气候的问题。而且看行政承诺是否属于行政行为还要视行政行为的具体内涵而定，正是基于对行政行为内涵的不同理解才有了各国学界对行政承诺的不同定位。 　　一、大陆法系国家对行政承诺的定性 　　德国是对行政承诺研究最为详细并有明确法律规定的国家。德国现行《联邦行政程序法》第38条第1款规定，主管当局关于以后将做出或不做出某一行政行为的承诺（又称承诺），需使用书面形式才生效。学者将该定义称为保证，实行政承诺的一种，如保证发放建设许可证、保证将采取某一开发措施，其核心在于承诺的行为是行政行为。除此之外的承诺成为其他承诺。 　　当今德国行政法学理论对行政行为的定义体现在《联邦行政程序法》第35条第1款，行政行为是当局进行的，有直接外部效力的，对单独事项的高权处理。其最显著的特征之一是处理性，即一种有法律约束力的安排，是一种意思表示，要确定一种法律后果。因此，无直接法律效力的告知等事实行为、无命令特征的行政机关法律意义上的显著的意思表示都不具有处理的性质③。 　　学界关于承诺是否可解释为行政行为的争议焦点就是看它是否具有处理性。一种认为存在处理，因为它具有义务性特征，即关于将要采取的作为或不作为，有约束力意志的高权的自我义务特征④。另一种持相反态度，认为承诺不包含处理，只是答应这类事情。比如有学者着眼于《联邦行政程序法》第38条第1款的措辞，认为承诺的内容是以后做出行政行为，因此承诺本身不是行政行为，而是行政前行为，还可能针对行政法合同的签订在行政法合同的范围内存在。原因是承诺是给相对人提示下一步的处理以及其在此之前可能做出的处置，蕴含一定的临时性，所以承诺没有向行政行为为最终处理那样强的约束力⑤。 　　台湾有学者将行政承诺视为行政行为中的无规范性意思表示行为⑥。台湾行政法理论中的行政行为内涵与德国并不相同，与德国行政行为对应的概念是行政处分，除此之外，行政行为还包括行政立法、准法律行为和行政契约。“无规范性”是指该行政行为仅给行政主体本身设立、变更或消灭权利义务。行政承诺具有单方性。这样，行政主体为行政承诺行为旨在为自己设定公法上的义务，仍属于行政法律行为。 　　二、英美法系国家对行政承诺的定性 　　在诸如英国、美国等国家，虽然存在完整的行政服务承诺制度，但学界极少言及行政承诺的行为性质，不可不归因于其独特的法律传统。英美国家法律无公私法之分，对行政法律制度中的行政活动的研究侧重于对行政主体权限的界定、对行政过程的控制及对公民损害的救济，不象大陆法系国家那样惯于将行政活动加以类型化分别研究。 　　英美国家将行政承诺视为契约，对承诺人而言，一项让受诺人单方受益的诺言产生相当于合同的强制力，适用契约法中的“承诺禁反言原则”，旨在使承诺人受其诺言的约束，使对该诺言产生信赖的受诺人得到保护⑦。 　　三、国内对行政承诺的定性 　　大陆学者关于行政承诺性质的观点纷繁不一，主要有以下几种：一是将其归纳为行政行为，或认为是一种行政奖励行为⑧，或认为是给付性行政行为⑨，或认为是新型的抽象或具体行政行为⑩。二是认为对行政承诺定性没有必要。如杨解君教授认为，行政承诺形式上既可表现为单方行为也可为契约中的一个阶段性行为，无论其性质如何，有一点可以肯定：承诺具有行政法上的意义，行政主体一经承诺即应受其约束。三是将其视为一种独立的行政活动方式，与行政契约、行政指导地位相同。 　　上述观点稍显混乱，盖因为学者基于对行政行为概念本身的不同理解各持己见，自成几家之言。有必要对我国大陆行政行为理论的发展进行梳理。行政行为的内涵先后出现了最广义说、广义说、狭义说、最狭义说。最广义说指一切与行政管理有关的行为，包括行政机关、公务人员行使职权或进行诉讼的行为，甚至包括行政相对人的行为；广义说指行政机关所为的行政事实行为和行政法律行为；狭义说仅指行政机关的法律行为；最狭义说指行政机关在行政管理中采取具体措施的行为，不包括抽象行政行为。1989年行政诉讼法及其后的两个司法解释均将行政行为划分为具体行政行为和抽象行政行为，即狭义说，并成为通说。尽管如