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由房屋行政管理备案存在问题引发思考 　　随着我国行政审批制度改革的不断深入，许多行政管理事项由审批制向备案制转变，不少行政机关纷纷以行政备案来进行行政管理，导致行政备案日益增多。而行政备案制度建设滞后，导致各种备案内涵不统一，设定、程序不规范，甚至以备案之名行许可之实。规范行政备案已成为理论和实践中迫切需要解决的重大课题，笔者对行政备案膨胀化的趋势关注已久，现从房屋行政管理的实践出发，对完善行政备案制度进行探讨研究。 　　一、房屋行政管理中的备案 　　（一）房地产开发管理中的备案 　　1.房地产开发企业备案。《城市房地产管理法》第30条《城市房地产开发经营管理条例》第8、9条规定，房地产开发企业在取得营业执照后一个月内要到房地产开发管理部门备案。 　　2.房地产开发项目手册备案。《城市房地产开发经营管理条例》第19条规定，房地产开发企业要定期将房地产开发项目手册送房地产开发管理部门备案。 　　3.房地产开发项目转让合同备案。《城市房地产开发经营管理条例》第21条规定，转让房地产开发项目的，转让双方应持转让合同到房地产开发管理部门备案。 　　（二）房地产市场管理中的备案 　　1.商品房预售合同备案。《城市房地产管理法》第45条、《城市房地产开发经营管理条例》第27条、《城市商品房预售管理办法》第10条都规定商品房预售合同要进行备案。 　　2.商品房现售备案。《商品房销售管理办法》第8条规定，房地产开发企业在进行商品现售前应到房地产开发管理部门备案。 　　3.房屋租赁登记备案。《城市房地产管理法》第54条、《商品房屋租赁管理办法》第14条至第20条对房屋租赁登记备案进行了规定。 　　4.房地产经纪机构备案。《房地产经纪管理办法》第11条至第13条对房地产经纪机构备案进行了规定。 　　（三）物业管理中的备案 　　1.业主委员会备案。《物业管理条例》第16条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。 　　2.前期物业管理招标备案、中标备案。建设部《前期物业管理招标投标管理暂行办法》（建住房〔2003〕130号）第11条规定了前期物业管理招标备案，第37条规定了前期物业管理中标备案。 　　3.其他备案。此外，各地房屋行政主管部门在物业管理中实行的备案还有：物业管理区域划分备案、临时管理规约备案、商品房交付使用备案、异地物业服务企业备案、物业移交手续备案等。规定这些备案的地方性文件依据有：《山东省物业管理条例》、《无锡市商品房交付使用管理办法》、《福建省城市住宅小区物业服务规范》等。 　　由于各地房屋行政管理部门的职能不同，有的可能没有上述列举的行政备案，有的可能还会有其他的行政备案。 　　二、行政备案存在的问题 　　（一）备案设定依据形式多样 　　由哪个部门设定备案以及以什么方式来设定备案，法律上没有统一规定，现行备案设定主体和设定依据呈现出多元化，法律、法规、规章乃至“红头文件”都可以设定备案。有的是全国人大及其常委会通过法律设定的，如 《城市房地产管理法》所设定的备案。有的是国务院行政法规设定的，如 《城市房地产开发经营管理条例》、《物业管理条例》所设定的备案；有的是部门规章设定的，如 《城市商品房预售管理办法》、《商品房销售管理办法》设定的备案；有的是地方性法规、地方性规章设定的，如 《山东省物业管理条例》、《深圳经济特区物业管理条例》等设定的备案。有的是通过“红头文件”来设定，如建设部 《前期物业管理招标投标管理暂行办法》（建住房〔2003〕130号）、《福建省城市住宅小区物业服务规范》。更为严重的是，有些机关将备案结果作为相对人从事其他行为的前置性条件，如有的地方将将商品房交付使用备案作为房屋初始登记的前提。 　　（二）备案设定过多过滥 　　从前文列举的情况就可以看出，房屋行政管理中的备案就多达14种。行政备案已覆盖行政管理的各个方面，不仅房屋行政管理部门，工商、税务、劳动、质检、安检、公安、消防等几乎所有的行政管理部门，从中央国家机关到地方各级行政机关，都存在大量的行政备案。行政备案对转变政府职能，提高行政效率，减少行政干预，无疑能起到积极的作用，但是，过多的行政备案，则增加了行政相对人的负担，限制了他们的权利，干预了市场。 　　（三）备案的内涵不一 　　严格来讲，所有法律文件中的“行政备案”概念应该是一致的，然而现行法律、法规没有对备案作出一个明确的定义，导致备案的性质不明。通过对房屋行政管理中的备案进行梳理分析，可以将这些备案分为以下几种类型。 　　第一种是行政许可意义上的备案。这种备案的特征是行政相对人只有在主管机关完成备案之后才具备从事某项活动的资格，这种行政备案实质上是一种行政许可。比如：房地产开发企业备案。按照 《城市房地产开发经验管理条例》第9条的规定，