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19世纪晚期美国文官制度改革 　　摘 要： 1883年美国文官制度改革确立了“考绩制”的选官方法，但这一制度并未迅速全面地铺开，在改革执行的最初20年中，“分赃制”仍与其并行。文官制改革取得了一定的成效，但最初改革进展缓慢，主要是政党政治和政党斗争所致。 　　关键词： 分赃制 《彭德尔顿法》 文官制度改革 考绩制 　　 　　美国在19世纪20年代，从杰克逊总统开始，依据“分赃制”原则选拔联邦文官。在刚开始时，“分赃制”起到了打破名门望族垄断官职局面的作用，但之后其弊端逐渐显露，内战之后成为众矢之的。“分赃制”导致了官员腐败，也造成政府效率低下，各方人士纷纷要求改革弊政，最终导致了1883年《彭德尔顿法》的出台。那么，“分赃制”的弊端具体是怎样的呢？与其对立的“考绩制”①又是怎样针对其弊端而创立的，改革的最初效果又如何呢？这是本文所要探讨的问题。 　　 　　一、“分赃制”及其弊端 　　 　　美国开国之初，功臣治国，官职为社会上层人士垄断。杰克逊时代，创立了政党分赃制。杰克逊认为，其实所有公职的职责都十分明白简单，做官的权利不应该由某些人独享，没有一个人享有任何比另一个人更多的当官的固有权利。人人都有权利担任公职，这是“分赃制”进步的一面。“分赃制”打破了社会上层对官职的垄断，调动了平民参政及官员的热情。 　　杰克逊的拥护者，纽约州参议员威廉?马西说：“赃物属于胜利者。”［１］（Ｐ１０８）其一语道破问题实质，“政党分赃制”由此得名。“分赃制”顾名思义，像抢劫分赃一样，甲党上台，斥退大量乙党官员，将官职像战利品一样分给本党党徒和支持者，官员和政党共进退。一党执政，官员属于本党人员，“在民主党政府下面几乎只使用民主党人，正如在共和党下面几乎没有民主党人一样”。［２］（Ｐ１）政府发生更迭，随之而来的便是大批官员被撤换。 　　“分赃制”导致了严重的腐败问题。在“分赃制”之下，官职是用来“作为商品和动产付旧帐和施行新恩惠的”。［３］（Ｐ６１１）既然官职是致富的手段，而且任期有限，那在这有限的任期中便是“不捞白不捞”。而且，权利需要监督，缺乏权利监督的机制必然是腐败的温床；同时对腐败要严惩不怠，否则起不到震慑的作用，官场难以纯洁。而在“分赃制”之下，用“分赃”拉拢来的都是亲信，犯了错误也要包庇，更谈不上进行有效的监督和严厉的惩治。当时许多腐败案就是这样，犯罪得不到惩治，最多是“辞职”了事。纽约海关当时是政治贪污的渊薮，当税务司托马斯?墨菲最后不得不辞职时，格兰特“十分遗憾”地接受了他的辞呈。［４］（Ｐ１０１３）1872年，在受到揭发的兴业银行的行贿案中，几个议员和副总统柯尔法克斯都牵连在内，为了掩人耳目，欺骗舆论，这几个议员和副总统被迫辞职和停止社会活动，但主犯仍逍遥法外。［５］（Ｐ２８９）1875年，威士忌酒集团贪污案被揭发出来。在路易斯，多年以来有一个“威士忌酒伙帮”，有计划地欺骗政府，偷漏酿酒税数百万美元。这个伙帮一直是与财政部官员和总统私人秘书巴布科克相勾结从事活动的。格兰特在其由于这种情势而遭到评议时曾经说：“不要让任何一个有罪的人逃脱。对于所有那些暗示有高级权势需要保护或来保护他们的人，特别要加以警惕。”但是，这些人实际上大多数都逃脱了，而且巴布科克是在总统的纵容下逃脱的。［４］（Ｐ１０１４）犯了罪得不到惩罚，贪污分子便有恃无恐，因此在“分赃制”之下，腐败问题一直十分猖獗。 　　“分赃制”也造成了政府的效率低下。一方面，由于每当政府更迭时大批官员就要被撤换，因此选官也要经常进行，牵扯了政府的大量精力。1885年民主党上台，众多党徒前来寻官，“总统和他的阁员被分赃牵扯了如此大的精力，以至于政府的工作几乎完全脱轨”。［６］（Ｐ６３６）另一方面，由于分赃制下只考虑求职者的政治背景，不考虑其才能，致使众多庸才充斥政府部门，而且由于文官不常任，经常是“在他们任期期满时，几乎还不是一个熟手，但他们离开后，一套新班子就会被任命，有的甚至是外行”。［７］（Ｐ６３７）文官的常任、职业化可以使其经验丰富，熟习政务，提高办事效率，“分赃制”却做不到这一点，致使政府效率低下。当时政府收入的主要来源于纽约海关，在一段时间内因职员的无能和浪费，每年的损失在1200万至2500万美元之间。［８］（Ｐ１７） 　　面对“分赃制”的种种弊端，一批有识之士呼吁改革，改革运动的中坚力量是中产阶级，前期编辑、牧师和律师等占主要地位，而后期则商人和企业家比重加大。前者主要是因为痛恨腐败，后者则是为了提高政府效率，从而有利其产业发展。他们为此进行了大量活动，改革的舆论声势浩大。 　　 　　二、1883年文官制度改革 　　 　　文官制度改革的倡导者进行了长期的努力，但一直未果。1881年7月2日，刚任总统四个月的加菲尔德被一求官未遂者刺杀，成为“分赃制”的殉葬品。这件事在全国