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美国等国家和地区议会专业能力建设及其借鉴 　　20世纪以来，随着社会政治、经济、技术、文化的发展，议会所面临的压力也在增加，工作的专业化、技术化程度越来越高，各国议会开始改革以逐步适应政治生活对议会履职提出的更高要求，而改革的主要特征之一就是加强和完善国会助理体系。同时，智库作为专职从事公共政策咨询研究的外围力量，也积极发挥作用，共同为议会及议员履职提供有力的专业支撑。本文从对其他国家和地区议会辅助机构建设情况和智库对国会发挥影响力两个方面进行分析，并提出对我国人大辅助机构及决策咨询体系建设的意见和建议。 　　一、其他国家和地区议会助理体系及辅助机构建设情况 　　当代各国议会助理体系一般包括专业辅助机构、委员会助理、议员个人助理。其中，辅助机构建设为国会和议员在收集资料、分析问题上提供了专业技术协助，承担大量技术性、专业化的调查评估和研究任务，协助议会及议员有效开展立法和监督工作；委员会助理类似我国人大机关各专门委员会和工作委员会人员，主要为委员会开展工作提供政策分析、议程推进等基础性服务；议员个人助理则一般由国会支付费用、签订格式合同，但议员自行雇佣，为议员立法问政和选区服务提供秘书性服务。 　　（一）美国国会有关情况 　　美国国会助理制度受到总统制下“三权”分立制衡的宪政结构影响。在国会早期历史上，行政部门规模很小，制宪代表关注的是如何防止国会权力滥用，对行政权滥用不太注意[1]，参、众议员分别到1885年和1893年配个人助理，1900年各委员会设置全职助理，但一直数量极少。20世纪行政系统日益膨胀后，国会为迎接繁重庞杂的工作的严峻挑战，于1946 年成立组织联合委员会，专门负责研究改进国会的组织结构。委员会在调查中发现，不仅国会议员，而且几乎所有的专家学者都抱怨国会的专业助手太少。“国会对调查力量和称职助手的缺乏是惊人的，有时甚至达到可笑的程度，使国会不得不依赖政府部门和私人组织散发的‘传单’或报纸的报道，把它们作为立法的基本依据。”此后，国会助理规模逐步扩张，但1974年国会改革以前，国会为了获得现行计划与立法提案的相关信息与建议，仍不得不大量地依赖行政部门。正是由于对行政部门的不信任（主要是越战和水门事件的影响），国会通过重组法，设立4个专业助理机构，依靠自己的力量收集信息、调查情况、分析问题，进而检视和评估行政部门的表现及建议，或者由国会自己提出更多的议案，以捍卫自身的权力，对行政部门实行有效地制衡。其后，美国发展了最庞大的国会助理体系，规模足足为世界排名第二的加拿大国会（约3000多人）的九倍，国会助理体制的确立，使得国会各项工作“如虎添翼”，可以完成立法、监督和选区服务的繁重任务，提高了质量，不过同时也带来预算飞涨，影子立法，效率低下等问题[2]。相比?^而言，在助理群中，议员个人助理一般年纪较轻，学历低，流动性高；委员会助理年长经验丰富，往往是律师或某方面专家，流动性不大。而专业辅助机构的研究人员，大多拥有高学历，均为各领域专家，流动率也相对偏低。4个辅助机构运作情况如下： 　　一是国会研究服务处（CRS）。美国国会研究中心是设于国会图书馆下的公共政策研究机构，专门服务于国会议员，被称为国会的思想库，其研究报告以深度、准确、客观闻名。1970年代后，为增强其分析研究能力，国会不断扩充其编制，增派高级专家，从事广泛的研究。目前，下设7个研究处，分别是：法律处、经济处、教育与公共福利处、环保与自然资源处、外交与国防处、政府处和科学政策研究处；2个图书资料处：图书资料服务处和国会资料参阅处。另外，国会研究部还设有几个技术性很强的处室，负责协调跨处项目的研究，如分析与计划办公室、国会议员与委员会关系办公室、信息处、语言服务处、自动化情报服务办公室等。共有700多名受过高等教育和训练有素的工作人员，每年预算6000多万美元，90%以上用以支付工作人员薪金。主要服务内容包括：1.就立法问题、听证会有关事宜以及常设委员会撰写审议报告时提供咨询。2.提供《国会研究部报告》《问题简介》《资料袋》等日常分析报告。3.提供网络信息数据服务和对议员及议员助理的培训等。为应付源源不断的咨询和研究要求，经常委托学术界和其他机构进行研究，并不定期举办各种研讨会[3]。 　　二是会计局（GAO）。美国两大政策评估机构之一（另一机构是联邦政府预算局），专门建立项目检查评估处，对政府根据现行法规所拟计划及其施行成果的检核和评估，针对联邦政府所提有关检讨或评估施政计划之报告，重新加以分析与鉴定，进而拟定办法向国会提供建议。定期检查政府各部门管理和使用国会拨款的结果，并出具分析报告。目前国会每年都拨出大量经费从事公共政策计划的评估工作，会计局在全国性计划的影响性评估和计划测量性评估两方面都有相当好的表现，其审计师经常被派往有关委员