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三大调解衔接思考 　　摘 要 北川羌族自治县的大重建工作同样包括司法为民、构建大调解机制的法治建设,笔者以大调解机制中的人民调解、行政调解、司法调解中的法院调解相互间的衔接为视角,提出相应建议。 　　关键词:人民调解 行政调解 司法调解 衔接 　　中图分类号:D925文献标识码:A 　　 　　四川省北川县作为5.12大地震中的极重灾区,在构建大调解机制任务下具有两个政治上十分突出的优势和特点:一是北川县系实行区域自治的民族自治县,具有极为广阔的立法空间;二是北川县属于极重灾区,打造出具有灾区特色的大调解机制,有借鉴意义。为构建和谐北川、法治北川,笔者对大调解机制的内部衔接规制有以下建议: 　　一、人民调解机制的定位 　　根据我国民事诉讼法的相关规定,人民调解工作必须遵循依法调解、平等自愿、不妨碍当事人诉讼权利的三原则,人民调解委员会促成双方当事人达成的调解协议只具有合同性质的法律效力 。有人认为将人民调解协议,简单地视为民事合同,无论在理论上,还是在司法实践中,都将存在某些不妥之处 。所以有笔者建议将人民调解协议经人民法院审查核准后发生法律效力 。即借鉴我国台湾地区对于乡镇市调解采用司法审查的程序规定――“调解成立之日起七日内,将调解书送请管辖法院审核”、“调解经法院核定后,当事人就该事件不得再行起诉、告诉或自诉”。调解书的审查包括形式和实质两方面,法院侧重于审查调解书实体上是否违背强制性规范,程序上是否违背当事人的意愿。如果调解书有效就产生法律拘束力,否则可以予以撤销。但由于我国尚无关于司法审查制度的规定和立法依据,此建议结合北川实际过于超前。 　　笔者观点是,同样以打造人民调解与法院诉讼相衔接的机制为出发点,确保人民调解的成果――以确认之诉的方式解决,同样也能起到类似司法审查核准制的效果。结合北川县的实际可以制定本土《人民调解委员会工作若干规定》的形式明确:经人民调解委员会调解达成的调解协议,有民事权利义务内容和双方当事人签字或者盖章的,人民调解委员会可组织人民调解员制作授权委托书代为当事人诉讼,请求北川羌族自治县人民法院仅对调解协议中的民事权利义务关系进行确认判决或者制作调解书。这样既可以最大可能地避免当事人的诉累,也可以保障其充分的权利,更可以捍卫人民调解的成果,并可以明确人民法院“不诉不理”的司法独立性原则。这里笔者需要强调的是,人民法院不能直接依据大调解机构主持下的调解协议制作调解书,因为我国民事诉讼法第八十九条中关于“调解达成协议,人民法院应当制作调解书”的规定前提是法院受理了依据相关诉讼程序的起诉。另外在借助专门的政府部门进行调解时,可规范人民政府各部门在得到人民调解委员会的求助时,须及时介入或直接转化为行政调解。 　　二、行政调解机制的定位 　　行政调解是指行政机关引导纠纷争议的当事人自愿达成协议的行政活动,其达成的协议对当事人不具有必然的约束力,当事人可以提起向法院起诉,且行政调解没有强制性,对当事人没有法定约束力,因此不属于具体行政行为,故依法不可提起行政诉讼 。行政调解行为与行政行为屡有交叉的现象,特别是在行政执法人员有滥用职权进行恶意调解损害当事人权益的时候,如违背当事人意志作出强制性调解或在行政调解中实施了行政强制措施,其行为皆属于具体行政行为,依法可以提起行政诉讼。因此,为避免出现“调解一案诉讼两案” 的后果,笔者建议可制定北川羌族自治县人民政府工作人员调解工作监督制度,设立兼职性调解监察员,杜绝违法违纪的行政调解行为所带来的诉累和不良社会影响,肃清北川大调解机制的纪律原则。另外,同样的行政调解的结果也可以引导当事人或积极联系基层各社会团体组织,将行政调解的工作衔接到法院,道理与人民调解衔接至法院的处理方法一致。同理,可以赋予行政调解中邀请有关单位和个人进行调解的权利,充分发挥密切联系群众的法宝工作方法。 　　三、司法调解机制中的法院定位 　　在“不诉不理”原则下,法院在受理案件前,特别是民事纠纷案件,立案庭的政法干警在立案只能引导当事人如何起诉,以充分实现当事人的诉权为前提,不宜对当事人的权利义务责任进行法律上的讲解。但在立案后是可以开展调解工作的,对于具有可调解空间的案件可由立案庭干警进行调解,并针对典型案件可事先制作好调解书或撤诉裁定书的准备。 　　在法院的三大诉讼中,民事诉讼是可以调解的;行政诉讼中仅仅就侵权赔偿诉讼可以适用调解 ;刑事诉讼中的刑事部分是不适用调解的,只有在提起附带民事诉讼后才可依据我国民事诉讼法的相关规定进行调解。但是据相关法律规定,在民事诉讼和刑事附带民事中的民事部分审理中,可以适用我国《民事诉讼法》第八十七条之规定,“人民法院进行调解,可以邀请有关单位和个人协助。被邀请的单位和个人,应当协助人民法院进行调解”。因此,有法律明文规定的调节机制