会议纪要可诉性研究.docVIP

会议纪要可诉性研究 　　关键词：会议纪要；公文；行政诉讼；行政诉讼法；行政权 　　摘要：行政诉讼视野下的会议纪要概念在目前的理论研究和实际应用中并不明确，因此确立一个具有行政法效果的会议纪要之界限至关重要。在确定会议纪要的可诉性时，不应当仅从某个行为的主体方面和外在表现形式上来考虑，而要从其实施后果和社会危害性方面来分析。法理上的一个基本原则是“有侵害必有救济”，行政诉讼也是如此，只要一个行政行为有可能给相对人造成损害，就应当将它纳入其受案范围。从这个角度讲，我国法律需要尽快确立将会议纪要纳入行政诉讼受案范围的标准和原则，以更好地实现行政诉讼之目的。 　　中图分类号：D925.3　文献标志码：A　文章编号：1009－4474(2008)03－0136－06 　　 　　会议纪要是我国机关公文文种之一，已经被我国各级党政机关使用多年。一般认为公文是公务活动的产物和工具，是公府所做之文，是公事所用之文。换言之，公文是各级国家机构、社会团体和企事业单位在处理公务活动中有着特定的效能和广泛用途的文书，其能够超越时空的限制，为相应机构的管理提供所需的信息。从上述定义看，公文作者范围非常广泛，不限于行政机关。事实上我国的党政军及人大系统均对公文管理做出了严格规定，并有相应的规范性文件予以支撑。在我国台湾地区，上自“地区领导人”，下至人民(包括人民团体与个人)，机关则无论官署还是非官署(如民意机关、国营事业机关)，均为合法的公文制作者。在行政诉讼视野下，本文的探讨仅以国家行政机关公文为限。 　　 　　一、对会议纪要的概念辨析 　　 　　会议纪要原本在各级行政机关作为一般事务性文书使用已有多年，后来因其具有公文所应有的法定效用，同时又不同于客观记录个人发言的会议记录和关于会议内容的简报等，加之拟制会议纪要需要有统一的规范和制发程序，所以1987年国务院办公厅印发的《国家行政机关公文处理办法》(以下简称1987年《办法》)将其列为正式文种之一，在2000年国务院重新颁布《国家行政机关公文处理办法》(以下简称2000年《办法》)时，公文文种部分对会议纪要予以了保留。我们对比前后两个文件可以发现，现行2000年《办法》第9条对会议纪要功能的定位有两个：一是记载，二是传达。而1987年《办法》第7条则规定：“传达会议议定事项和主要精神，要求与会单位共同遵守、执行的，用‘会议纪要’”――此处还多了一个要求与会单位贯彻执行的含义。笔者认为2000年《办法》对会议纪要定义的修正，实属之前制度设计不完善所致。实践中行政机关常常为了推卸责任或进行权钱交易，便利用1997年《办法》在会议纪要方面规定的漏洞，将许多错误乃至违法的行政决定以会议纪要的名号层层下发，要求下级机关予以落实，最后严重损害了行政机关在相对人面前的声誉。综合上述，我们可以概括出会议纪要的如下特征： 　　(1)会议纪要是公务活动的产物，其内容与公务有关并体现行政效用。“会议”一词在中国常常被引申出很多含义，上至党和国家制定大政方针政策，下至单位科室安排分发福利劳保，很多情况都是以会议这种形式拍板决定的。虽然实践中存在滥用会议的嫌疑，但会议纪要对于解决公务问题确有相当的价值。它的内容、体式及程序是经由国家以法规、规章的形式加以规范，并且对受文者也确实存在着或大或小的强制力和约束力。 　　(2)会议纪要的制作者具有法定性。由于会议纪要是在行政管理过程中形成的，因此其制作主体应当为拥有行政职权或者部分行政职能的国家行政机关、法律法规授权的组织，或者行政机关委托的组织和个人(即使该情况并不多见)。只有上述主体才具有如此广泛的权力和职责去管理行政事务及调控社会生活，而会议纪要作为法定公文文种之一，对制作者的要求也是树立其权威性和法定性的前提之一。 　　(3)会议纪要的体式具有规范性。会议纪要必须具备统一的规范体式。如果每个地区、部门或单位都自行规定会议纪要的内容体例，各自为政，办事机关则会因疲于识别大量不同的会议纪要而影响其工作的严肃性和整个行政系统的效率。会议纪要的体式即国家对其规定的法定格式，既包括了格式的规定性，也包括了内容的规定性，它是由国家以法规形式公布，并要求所有机关都要依其行事的。 　　(4)会议纪要的制作具有程序性。对会议纪要的记录不同于一般的写作，其具体撰稿人只是法定作者的代笔人，撰稿人不仅要受法定作者权限的约束，还要根据具体会议议定事项、情况来撰写文稿。一份会议纪要的发出要经过多层手续批转，这期间包括了草拟、审稿核稿、校对缮印、签发等环节，其中任何一个环节出现纰漏，都会影响到它的最终效用。因此，会议纪要的每一制作环节都要规范、准确，必须遵循法定的程序。 　　 　　二、对涉诉会议纪要性质的探讨 　　 　　前面从形式意义的角度剖析了作为法定公文文种的会议纪