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经济增长联盟成因影响及拆分路径探讨 　　摘 要:改革开放以来,我国地方政府与市场之间的“经济增长联盟”不仅存在而且十分紧密,这一“联盟”的形成是分权化改革的结果,也是单纯强调经济增长的政绩观的产物,在推进经济发展的同时妨碍了政府公共服务职能的充分发挥,使地方政府产生“与市场争利”的寻租与腐败行为,使中央政府遭遇信任危机,导致市场经济秩序的混乱。鉴于此,要拆分经济增长联盟,就要构建更加合理的政绩考核体系;科学合理地进行利益分配,实现中央与地方的利益均衡;进一步推进政府职能转变,建立公共服务型政府。 　　关键词: 政府;市场;经济增长联盟;政府管理体制创新;政绩考核体系;拆解 　　中图分类号:F12 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)10-0018-03 　　 　　推进政府管理创新、提升政府行政能力,是发展中国家为经济社会发展提供充足动力并有效应对全球化挑战的首要任务。本文认为,政府与市场之间所结成的“增长联盟”成为阻碍我国政府管理体制创新的瓶颈,拆解“经济增长联盟”,是突破政府管理职能阈限的关键议题。 　　 　　(一) 　　 　　当今社会,政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大的两股力量。理论研究和实践经验表明,政府公共行政与公共管理体系在创造和提升国家竞争优势方面具有不可替代的作用。美国伯克利加州大学教授J.B.德龙曾说:“工商业和政府至少已经跳了两个世纪的双人舞,这是一场复杂的双人舞,他们的角色不时发生转换,不时在看着对方的影响范围在扩大和缩小。但是有一点是清楚的,这是一个伙伴关系,没有对方的配合,工商业和政府谁也不会兴旺发达。” [1]55“现代国家的政府不仅是仲裁者,为规范经济活动而制定并实施细则,它也是经济活动的参与者,而且是主要参与者。”[2]138西方市场经济国家政府与市场的关系在实践操作模式上虽然呈现不同的形式,但从理论层面来看,有这样几种观点:认为政府是企业自由经营的“守夜人”;政府是自由市场制度的保护者;政府是市场经济的干预者;政府是社会经济发展的催化者与共同推进者。正如萨谬尔森对政府职能的论述:“政府与市场博弈的过程,就是政府权力与经济体系力量消长的变化过程。当政府与市场在某些经济活动中存在相互依赖性,具有共同利益基础时,他们之间的博弈就表现为双方的联盟,即通过彼此配合,共同行动来达到双赢的目标,从而形成以经济增长为追逐目标的增长联盟”。[2]376哈维认为“美国的城市经济就是城市增长,城市增长的目标是由城市中许多不同团体共同设定的,许多力量共同推动着城市的增长,包括地方政府、政府官员、企业、媒体等,城市中不同力量因具体目标而形成了不同的增长联盟”。[3]155莫勒齐基于美国的经验认为,“地方官员发展地方经济的强烈动机和基于土地的经济精英聚敛财富的动机主导着城市政治的发展方向,并因此在城市中形成了政治精英和经济精英的联盟,而联盟形成之后的城市行政体系则被喻为一架‘增长机器’”。[3]155 　　西方经济学家对政府与市场的“经济增长联盟”的深刻剖析对于正处于经济体制与政治体制双重转轨进程中的我国同样具有启示意义,在我国,地方政府与市场之间的“增长联盟”不仅存在而且十分紧密:在传统的计划经济体制下,政府是经济活动的主体,是直接参与者,即政府充当了所谓的“运动员、裁判员、决策者”一身兼三职的角色,经济资源的配置是按照指令性计划和行政干预来实现的;1980年代以后,我国政府的改革目标带有欧美国家“新城市政策”的特点,地方政府的政策目标不再局限于传统的提供社会福利,而是利用自己对行政、公共资源的垄断性权力转变为经纪人,追逐特定利益集团的政治与经济利益:一方面,对地方财政收入的强烈需求使经济增长成为地方政府的首要目标;另一方面,以经济建设为中心的要求和现行的政绩考核制度,使地方经济增长与地方政府官员的政治经济利益紧密联系在一起,导致转型期中国地方政府治理方式的“企业化倾向”――地方政府与企业结成“经济增长联盟”,产生了富有中国特色的地方与中央政府相互博弈的特性,甚至与中央政府的宏观经济调控政策形成事实上的对抗。 　　 　　(二) 　　 　　地方政府与市场“经济增长联盟”的形成,是我国深层次社会经济体制转型的产物,它的产生具有特定历史条件下的客观必然性: 　　第一,经济增长联盟的形成是“政府分权化改革”的结果。1980年代以来,新自由主义思潮与实践风靡全球,出现了全球性的权力逐步下放,低层级的地方政府拥有了更多的事权和特权,增强了城市与地方政府管理经济与社会发展的能力,我国也概莫能外。从1979年开始,中央采取了一系列措施扩大各级地方政府的经济管理权限:例如,从1980年开始实行财政“包干制”,给予地方政府一定的财政支配权;1994年开始实行分税制财政体制