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中国基层协商民主的实践困境与化解策略 　　摘 要：改革开放以来，我国基层治理领域涌现出了许多具有创新性的协商民主实践形式，从功能上主要分为决策型协商民主、咨询型协商民主、监督型协商民主和协调型协商民主四种形态。近年来，在党和政府的推动下，我国基层协商民主正如火如荼地发展起来，但也面临着形式化倾向、弱势群体表达受阻、协商理性不足、参与冷漠与协商责任感缺失等诸多践行困境。加强基层协商民主制度化建设，培养基层民众协商意识，规范基层政府协商行为，就成为化解基层协商民主发展困境的当务之急。 　　关键词： 基层；协商民主；实践困境 　　中图分类号：D621.5 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）04-0005-06 　　党的十八大报告首次提出了“积极开展基层民主协商”[1]的主张，2015年2月9日中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中明确指出“要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商”。[2]这一系列论述都是我党对基层协商民主发展所做出的总部署，对推进我国基层协商民主实践的发展具有重要的理论指导意义。近年来，在我国基层治理领域涌现出了许多具有创新性的协商民主实践形式，比如市民论坛、社区论坛、社区议事会、村民议事会、乡村论坛、民主协商会、民主恳谈会、企事业单位协商等。基层协商民主实践的兴起，有助于用协商民主的方式解决社会自治中关乎人民群众切身利益的问题，有助于丰富基层民主形式，扩大人民群众的参政渠道，疏导不同利益群体之间的矛盾，进而促进社会和谐。本文在分析基层协商民主实践形态的基础上，探究了现阶段基层协商民主发展面临的困境，并提出了化解基层协商民主发展困境的策略。 　　一、中国基层协商民主发展的现实形态 　　中国基层协商民主是在中国共产党领导下，让人民群众广泛参与到城乡社区治理、基层公共事务的决策中，通过平等对话方式表达自身利益诉求，并“以最大限度地包容和吸纳各种利益诉求的民主”。[3]1999年，浙江省温岭市召开民主恳谈会，引导群众以平等、公开地对话、协商方式参与到政府公共政策制定和公共事务管理过程中，这是协商民主在基层治理领域运用的首次尝试，成为中国基层协商民主实践的发端。随后，不同地区的公众在党的领导下创造出了众多的基层协商民主实践形式。学术界对这些新兴的基层协商民主实践形式进行了专门研究，有的学者从制度层面考察，将基层协商民主分为制度性和非制度性两类；[4]有的学者从参与方式的角度阐述，将基层协商民主概括为民主恳谈会、听证会、社区议事会、网上协商等形式。[5]笔者认为这些论述尽管在一定程度上囊括了基层协商民主的诸多形式，但没有触及协商民主的实质，而要考察其实质则必须要从基层协商民主的功能和目的来探究，不单是对其外在形式的总结。从协商民主的功能和目的来看，基层协商民主实践形态主要分为四类：决策型协商民主、咨询型协商民主、监督型协商民主和协调型协商民主。 　　（一）基层决策型协商民主 　　决策型协商民主就是基层政府和自治组织为制定某一项政策或管理社会公共事务，将协商民主引入到公共决策和社会组织管理领域，通过不同利益群体公开、平等地对话和讨论，最终达成决策。 　　决策型协商民主形态的主要表现形式有听证会、基层群众自治组织会议。听证会是基层协商民主应用最为频繁和广泛的制度形式，它要求政府在制定关乎人民群众切身利益的政策过程中，就政策的动议、方案听取相关人员的意见，包括专家和利益相关方的参与。基层群众自治组织会议是广大村民或城市居民在管理本村或本社区事务时，直接讨论和决策的管理形式。基层群众自治组织会议所决策的事务都是关乎群众自身利益的事务，绝大多数群众可以就近、直接参与到事务的决策之中，自由平等地发表意见。在基层群众自治组织的决策过程中产生了很多富有创造性的协商民主形式，包括村民议事会、社区议事会、党员议事会等。 　　听证会和基层群众自治组织会议等决策型协商民主，可以在一定程度上避免政府决策的片面化和盲目性，堵塞政策的漏洞，保证决策的科学性和公正性，提高政府公信力。公民参与决策型协商民主实践，不仅可以锻炼自己的参政能力，还有助于公民更好地了解政策的制定过程，表达自身的利益主张，加强和政府的沟通，增进互信。通过决策型协商民主制定的政策，不再是由上而下的命令，而是公民由下而上的意见表达。因而，群众支持就成了政策权威性的最好注解，有助于保障政策顺畅实行。 　　（二）基层咨询型协商民主 　　咨询型协商民主是有关政府部门或社会组织为了更好地了解自身方针政策的实施情况，听取群众或专家意见和建议的活动。咨询型协商民主并不是针对特定某一政策展开的，而是就广泛议题进行意见咨询的过程。 　　咨询型协商民主在基层治理领域中主要体现为民主恳谈会、专家咨