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中国社会医疗保险关系转移接续的实践障碍与政策选择 　　 摘 要：社会医疗保险关系的转移接续对劳动力市场的不断完善以及劳动者合法的社会保障权益的维护有重要意义。首先对社会医疗保险关系的转移接续进行了理论界定，并对其转移接续中的实践障碍进行了重点分析，最后提出了要改革现行城镇职工基本医疗保险制度、提高统筹层次、统筹城乡医保等政策建议。 　　 关键词：社会医疗保险关系；转移接续；实践障碍；政策选择 　　 中图分类号：F840.613 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）33-0042-04 　　 　　 引言 　　 经过二十多年的社会保障改革与发展，中国目前已初步建成与社会主义市场经济体制相适应的新的社会医疗保障体系。传统的公费医疗、劳保医疗和农村合作医疗为主构成的旧的医疗保障体系被现行的以城镇职工基本医疗保险（1998）、城镇居民基本医疗保险（2005）和新型农村合作医疗（2003）为主构成的新的医疗保障体系所替代，改革成效显著，为中国城乡各类人群的健康保障作出了重要贡献。 　　 随着中国社会主义市场经济体制的不断完善，经济结构和产业结构的逐步转型，劳动力流动日益频繁，流动频率逐渐加快，必然给中国目前社会保险关系转移接续机制带来很大挑战。目前，包括医疗保险在内的很多险种设计不合理、管理水平较低，保险关系转移接续很难，已经成为阻碍劳动者自由流动的壁垒，不利于经济社会的协调发展。据2010年第六次全国人口普查主要数据公报大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为261 386 075[1]。特别地，在中国体制转轨，城市化、工业化加快推进过程中，数以亿计的农民工和众多年轻职工的流动成为一种普遍现象时，社会保险关系的转移接续问题必须引起高度重视，加强理论研究和实践探索。 　　 一、社会医疗保险关系转移接续的理论界定 　　 （一）社会医疗保险关系转移接续的内涵 　　 社会保险关系有狭义和广义之分。从狭义上说，社会保险关系是指社会保险当事人之间（政府、企事业单位和劳动者）在社会保险运行过程中发生的经济联系；从广义上讲，社会保险关系除了上述含义之外，还包括社会保险同社会救济与社会福利的关系以及社会保险同商业性人身保险的关系。本文仅从狭义的角度进行讨论[2]。 　　 社会医疗保险（以下简称“医保”）从属于社会保险，因此，社会医疗保险关系反映的是社会医疗保险当事人之间的经济联系，包括保险人（政府部门和经办机构）、投保人（企事业单位、政府、劳动者、居民等）、被保险人（劳动者、居民）、医疗服务机构、药品经营单位等主体在医保运行过程中产生的一些经济方面的权利义务关系。 　　 社会医疗保险关系转移接续（以下简称“医保关系转移接续”）是指参加基本医疗保险制度的公民在不同地域都能被纳入相关医疗保险范畴，不同保障制度之间可顺利衔接[3]。因此，医保关系转移接续可以理解为当原医保关系因投保人、被保险人等主体发生身份转变、就业地点变更、保险需求变化等原因需要停止，相关制度安排可以使参保人顺利地转移到新医保关系中，也就是说参保者可以在不同制度之间，不同地域顺利转移医保关系。 　　 （二）社会医疗保险关系转移接续的外延 　　 1.从总体上梳理下城乡医保体系。中国医保体系包括公费医疗、城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗等。① 值得关注的是，近年来，中国部分地区为适应城市化、工业化和就业方式多样化的情况，专门制定了针对以农民工群体为主的单独的医疗保险制度，如上海市的“外来人员综合保险制度”、成都市所实行的“非城镇户籍从业人员综合社会保险制度”。此外，还有针对失地农民出台的一些专门的医保政策，如上海市的“低平台、有弹性、广覆盖的社会保障体系――小城镇社会保险办法（简称‘镇保’）”。这样一套专门适用于流动性人员和特殊性人员的“过渡性”医疗保障制度，在制度内涵、管理模式、筹资和基金管理、保障待遇水平方面都与“纯粹”意义上的城市或农村医保制度存在明显不同。因此，有学者认为，借用“二元三维”这一词来形容目前的医保制度结构的特点反而十分贴切：所谓“二元”即是指中国医疗保障制度长期存在着以城乡户籍身份为划分依据的“二元化”结构；所谓“三维”即是指，随着近年来社会保障制度改革和发展，在目前的医疗保障制度结构上，事实上又已经形成了传统的城市医疗保障、传统的农村医疗保障以及“过渡性”的，居于城乡之间的医疗保障这样三套制度“并驾齐驱”的局面[4]。 　　 2.从参保人群的分类以及医保关系变更的情况来讨论。根据目前中国医保体系的制度设计，城镇职工医保针对在职人群，城镇居民医保针对城市非在职人群，新农合针对农民，特殊人群医保针对以农民工、失地农民、灵活就业人员