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中国“贫困人口城市化”的趋势与对策 　　摘 要：在20世纪90年代以前，中国贫困人口主要居住于农村地区，贫困基本上是一种农村现象，城市贫困人口的比例微不足道。但随着政治经济体制转型和城市化快速发展。中国在农村贫困人口迅速降低的同时。城市贫困人口规模和比例迅速增长，出现“贫困人口城市化”现象。城市贫困人口面临更多的新风险，其空间分布模式也不同于农村贫困人口，对中国而言，这是一种新型的贫困和新的挑战。在减缓贫困的战略和政策上，中国需要有新的思维。新思维的重点是通过发展和完善正规与非正规的社会保障网络，增强城市贫困人口应对风险的能力。赋予贫困人口机会和权利，并促进贫困人口的参与，减少社会排斥。 　　关键词：贫困人口城市化；城市贫困；减缓贫困 　　中图分类号：F124.7　文献标识码：A　文章编号：1671-0169(2007)05-0037-05 　　 　　一、“贫困人口城市化”的现状 　　 　　在经济发达国家，城市贫困阶层与富裕阶层在居住空间上往往是相互隔离的：穷人一般居住在中心城区，而富裕的中产阶层一般居住在郊区，贫困主要是城市现象。然而在发展中国家，长期以来贫困通常是一种农村现象，这是因为目前大多数发展中国家的贫困人口还主要集中在农村地区，农村地区贫困发生率也比城市更高一些。但是，进入21世纪，随着全球迅速迈上不可避免的城市化，发展中国家也普遍出现城市贫困人口数量和比例不断增长的“贫困人口城市化”(Urbanization of Pover-ty)现象。据世界银行最近的估计，目前拉美和东欧已有一半以上的贫困人口居住在城市，在未来20年内，非洲和亚洲也将是如此。今天全球城市贫困人口大约是6．5亿，在25年内，这一数字将超过15亿。哈戴德(Haddad)等人通过对8个国家的研究，发现7个国家城市贫困人口占总人口的比例是上升的。而根据瑞瓦勒(Raval-lion)的估算，到2020年当全球城市化率达到52％，城市贫困人口占总贫困人口的比例将达到40％，到2035年当城市化率提高到61％时，城市贫困人口的比例将达到50％。 　　中国过去在计划经济体制下，城市普遍实行了平均主义的收入分配政策和福利政策，加上严格限制农村人口向城市迁移，贫困主要是一种农村现象。直到20世纪80年代末期，无论是贫困规模，还是贫困程度，中国的贫困主要发生在农村地区，城市贫困微不足道。世界银行曾对中国80年代的城乡贫困人口的比例进行过估算，结果表明，1980年农村贫困人口的比例高达28％，然而城市居民即使采用了更高的贫困线，当时城市的贫困人口的比例也仅为2％左右。根据以上比例计算出的农村贫困人口总数是2亿多，而城市贫困人口总数只有400万左右，前者是后者50倍。到了80年代末期，我国城乡贫困人口的绝对数量和在总人口中的比例都有了下降。到1989年，中国农村的贫困人口仍有13 000万，而城市的贫困人口只有100万左右，城市贫困人口占总贫困人口的比例估计不到0.4％。因此，直到20世纪90年代初期，中国政府反贫困战略的重点是如何消除农村贫困。《国家八七扶贫攻坚计划》也主要是针对农村贫困人口制定的，城市贫困问题并没有列入政府反贫困计划之中。 　　在20世纪90年代以前，中国政府基本上为每个能够且愿意工作的城市劳动力提供了就业职位和社会保障，因此，长期以来我国城市贫困人口基本上等同于城市的“三无”人员，即无劳动能力、无收入来源、无法定抚养人的社会救济对象。这些人主要由老、寡、孤、病、残人员组成，主要由民政部门对他们实施社会救济。然而，随着政治经济转型和国有企业改革深化，计划经济体制下国有企业长期形成的“低工资、高就业”模式被打破，大量富余劳动力开始被释放出来，隐形失业公开化，工人大量下岗和失业，加上我国社会保障制度建设滞后，相当比例的城市家庭和人口陷入贫困的境地。可见，当我国“农村贫困”的顽症还没有彻底治愈时，“城市贫困”的幽灵已经开始徘徊。城市反贫困已经成为中国发展面临的新挑战。 　　迄今为止，中国还没有权威部门制定城市贫困线标准，开展专项的贫困状况调查，也没有机构定期发布城市贫困人口的统计数据。因此，中国贫困人口的规模始终没有准确而权威的估算。许多学者对中国的贫困人口规模进行过研究，得出的结论相差很大：高估的一派学者认为20世纪90年代末中国的城市贫困人口应该在3 000万～3 100万人；而低估的一派学者则认为中国城市贫困人口应该在1 500万～1 800万人左右。实际上，贫困线的确定和贫困人口的识别在理论和实践上都是一个难题。尤其是中国幅员辽阔，地域差异十分明显，不同地区之间在消费结构、物价和生活水平等方面的差异不亚于国家之间的差异。因此，对中国城市贫困人口的估算不宜采用全国统一的贫困线，最理想的办法是以城市为单位进行贫困线的确定，但中国