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从地方高校章程建设探讨扩大高校办学自主权 　　摘要：随着我国高等教育体制改革的深入推进，高等教育体制原有的制度性缺陷日渐显露，在此背景下，以落实和扩大高校办学自主权、完善高校内部治理结构为主要内容的现代大学制度的建立日益受到业内外人士的关注。相比一些综合性大学，地方院校办学过程中，往往由于无法清晰界定学校与地方政府的外部关系，在自身的目标定位、资源争取、对外交流、功能发挥等方面存在一系列突出问题。而明确学校与政府的外部关系、扩大高校办学自主权的一个重要载体，就是制定高校章程，这也是构建现代大学制度的基石，是我们开展高校各项工作的根本出发点和最终依据。因此，在现代大学制度建立的过程中，如何以高校章程建设为契机，深入落实和扩大地方高校办学自主权，值得所有高等教育工作者深入思考。 　　关键词：地方高校；办学自主权；章程 　　中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：1671―1580（2015）10―0127―03 　　一、扩大高校办学自主权与章程制定的关系 　　落实和扩大高校办学自主权的提法秉承了西方一贯倡导的高校学术自由的本源理念。 　　我国《高等教育法》从总体上规定了大学的7项办学自主权，但随着高等教育的改革与发展，大学需要更广泛意义上的办学自主权。而高校章程作为高校探索去行政化的重要突破口，是实现自主办学、依法治校的关键所在。自主权因其具体情况和行为能力的差异而体现为各高校所制定的章程中的权利。我国《高等教育法》第 27 条规定，“高等学校的设立，必须向教育行政审批机关提交高校章程”，所以，从法律意义上讲，大学章程是高校成立的前提，其具有母法的特征，高校所有其他的规章制度都要以此为依据。 　　在我国，合法有效的大学章程需要经过教育行政主管部门审批核准，因此大学章程不仅对制定的高校本身具有约束力，同时，政府相关部门也不应逾越章程的规定而直接对属于高校自主管辖范围内的事项进行干预。大学章程不仅是大学内部治理的行为规范，更可以看作是联系政府与大学的桥梁，同时也是落实高校办学自主权的重要保障。 　　二、近年来我国高校章程发展的总体情况 　　《中华人民共和国教育法》第26条、第28条均规定，高校要建有章程，按照章程自主管理。《高等教育法》第28条还对高校章程的具体内容做了规定。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和2012年教育部出台的《高等学校章程制定暂行办法》为高校推进章程建设，完善现代大学制度提供了重要依据。2013年底，教育部首批核准了包括中国人民大学、东南大学等6所高校的章程，这无疑为各高校明确今后办学方向、凸显办学特色提供了重要保障。按照教育部要求，所有高校要在2015年年底前完成章程的起草工作，各高校尤其要通过章程科学界定政府与学校的关系，在高校内部建立并完善自我发展、自我监督机制，高校章程的出台无疑是体现高校独立法人人格、最大程度地保障高校办学自主权的重要举措。2014年3月，上海市教委发布了《关于市属高校章程核准工作的通知》，由此标志着地方高校的章程建设也被提到了议事日程。 　　三、地方高校章程与部属高校章程的区别 　　地方高校与部属高校由于在主管部门、运行模式及管理体制上存在差异，由此决定了章程制定上的差异。 　　地方高校与部属高校首要的区别在于其管理体制的不同直接导致其章程制定主体的不同。就行政管理体制而言，地方高校隶属于地方教育行政部门的直接管理，是“教育部――教育厅（教委）――学校”的三级管理体制，而非部属院校的“教育部――学校”的二级管理模式，因而地方高校章程的制定工作主要是由地方政府及教育主管部门负责组织和审核，地方高校负责起草。由于制定主体的差别，地方高校章程在对地方教育行政部门与学校关系的界定上，就往往显得有些优柔寡断。其次，在社会关系的处理上，地方高校的发展壮大始终离不开本地经济的发展。由于一般地方高校的学科实力、科研水平及科技创新能力有限，受地方社会关注程度不高，在高校群体中与其他部属高校相比始终处于弱势，因此在社会关系的交往中常常比较被动。第三，在地方高校的内部管理体制和组织结构上，行政权力与学术权力平衡机制严重缺失，直接导致学术权力处于劣势。行政化一直是近年来高校改革中的突出障碍，去行政化也是深入推进高等教育改革的关键一步，这一点在地方高校扩大办学自主权的改革中显得尤为重要。地方院校在机构设置和权力分配上，院校两级管理体制虽然酝酿了很久，但真正实现权力下放，资源优化配置的举措却迟迟得不到落实，在操作层面上显得举步维艰。另外，与部属院校相比，地方高校受制于师资队伍建设相对薄弱，教授在教师队伍中的比例长期维持低位等局限，教授委员会的设立难度较大，教授在学校的重大改革决策中缺少话语权，造成学术权力长期缺位。地方院校与部属院校由于上述体制机制上的差别