人大立法工作两个规范探析.docVIP

人大立法工作的“两个规范”探析 　　根据中共中央的要求和立法法的有关规定，围绕“提高立法质量”这个关键，全国人大常委会办公厅于近期发布了《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》和《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》（以下简称“两个规范”）。 　　“两个规范”是全国人大常委会首次发布的有关立法工作的规范。鉴于此，笔者特就该“两个规范”出台的重要意义，以及对“两个规范”何以综合运用、何以延伸运用等问题作一必要探析。 　　关于出台“两个规范”的“重要意义” 　　2015年3月以来，为适应立法法修改后地方立法主体增加的新形势，十二届全国人大常委会在坚持科学立法、民主立法的基础上，提出了“依法立法”的新要求。而这个“依法立法”新要求的核心点，即在于依据中共中央的有关要求和立法法的有关规定，紧紧围绕“提高立法质量”这个关键，制定出有利增强立法的针对性、及时性、系统性、可操作性的涉及立法中的重大利益调整论证咨询工作和争议较大的重要立法事项引入第三方评估工作的有关规范性的法律文献。 　　在这样的背景下，经过十二届全国人大常委会近几年来的不懈努力，终于在2017年12月28日，由本届全国人大常委会首次对外公开发布了立法工作两个重要的“规范”。 　　因“两个规范”主要立足于对我国现行立法机制的补充、改进和完善，其目的即在于更好地发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用， 更好地发挥社会力量在立法中的积极作用， 更好地努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民的意志、得到人民的拥护，因而“两个规范”不仅反映了立法工作的自身特点和规律、反映了时代的要求、反映了党和国家事业发展的要求，而且反映了宪法精神、反映了人民意志、反映了科学立法的本质要求。 　　正因“两个规范”的上述重大现实意义所在，因而其“健全立法起草、论证、咨询、评估、协调、审议等工作机制，发挥人大在立法工作中的主导作用，发挥社会力量在立法工作中的积极作用，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”之目的性非常明确，而其出台后的规范立法之意义，至少在如下三方面得以充分显现―― 　　其一，有利更好地坚持立法问题导向，及时妥善解决和处理立法中遇到的重大利益调整问题和争议较大的重要立法事项，以期进一步提高立法质量和效率，避免立法决策失当、失准和久拖不决。 　　其二，有利更好地坚持多年来立法工作中在立项、起草、审议等环节形成的有益做法，并结合新形势下加强和改进立法工作的需要，以期进一步提高立法工作中的论证、咨询、评估等环节的成效。 　　其三，有利更好地坚持多年来立法工作中积极运用专门、专业、技术等方面的力量和科学规范的方法，以期进一步扩大公民有序参与立法途径，畅通多种立法诉求表达和反映渠道，着力提高立法的精准性和有效性，并以期进一步能够达到更好地发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面重要作用之目的。 　　关于“两个规范”何以“综合运用”的问题 　　依据此前全国人大常委会法工委相关负责人就“两个规范”在“某种情况下可以同时综合运用”而“并不矛盾”的这个“答案”方向来解读，“两个规范”之间确实既有联系，又有运用时的阶段性的不同。为何这样说呢？ 　　其一，因为“相比较而言，涉及重大利益调整论证咨询的范围更为广泛”。例如，在法律（法规）的起草阶段，有关部门即可进行论证咨询了。然而，只有当法律（法规）草案被列入具有立法权的人大常委会会议议程并满足一定条件时，才会对其进行第三方评估。 　　其二，因为“两个规范在工作形式和程序上不同”。比如，引入第三方评估，既要正式签订合同，提出评估方案，又要报批。 　　其三，因为“两个规范适用事项的范围不同”。例如，第三方评估主要是在重要立法事项出现较大争议的情况时才可能进行，而对于重大利益调整论证咨询，此时可能其争议并不大。 　　其四，因为“两个规范在一些具体工作方法上不同”。例如，立法时的第三方评估，可能需要第三方通过运用诸如系统分析、抽样调查、相关立法比较分析、成本效益分析等一些比较专业、科学、规范的方法展开，故其系统性、规范性、技术性皆较强。相对而言，论证咨询的要求则并非有这么严格，故而其相关专家、学者皆可根据自己的立法工作经验提出相关可行性的建议或意见，以此助推其进行。 　　根据上述四条“两个规范”在“某种情况下可以同时综合运用”而“并不矛盾”的这个原则“答案”，我们则可对“第三方评估”和“论证咨询”的“综合运用”问题分别作如下解读―― 　　一是按“第三方评估”的工作规范之规定 　　若对重大立法事项的法律（法规）草案调整范围、法律（法规）草案提出的主要制度暨重要规范的必要性和可行性、法律（法规）草案对自然人法人和非法人组织权利义务关系的重大调整