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促进农村养老服务机构发展的财政政策研究 　　改革开放以来，随着农村大量劳动力向城市转移，我国农村家庭规模日趋小型化，农村“空巢老人”数量不断增加，家庭养老功能不断弱化。同时，农村人口老龄化趋势更加明显，据2010年第六次人口普查的数据显示，全国农村60岁及以上的老年人口达到了1亿人，占农村总人口数的11.2%，65 岁以上老年人口达到6667万人，占农村总人口数的7.5%。农村老年人对养老服务的需求迅速增长，要求大力发展农村养老服务机构以应对巨大的农村养老压力。 　　一、农村养老服务机构发展现状 　　（一）农村养老服务机构的性质和资金来源。目前我国农村养老服务机构主要是由政府举办，绝大多数具有福利性质，主要采取敬老院模式，为“三无”老人提供生活场所和生活照料等服务，对农村五保户老人进行集中供养。这些敬老院一般由乡镇承办，由县财政给以资助。随着社会经济的逐步发展，各地探索建立了“福利型”、“开放型”的社会养老服务机构，其中不乏在农村地区发展起来的社会化养老服务机构。 　　根据《2012年统计公报》数据显示，截至2012年，全国农村老年人各类养老服务机构共3.3 万个，床位数261万张，平均每千名65岁以上的老年人拥有床位达到39张，我国农村养老服务机构的发展取得了一定成效。但是，我国农村养老机构床位利用率并不高。全国老龄委副主任阎青春介绍， 2010年农村敬老院闲置床位47.5万张，床位利用率仅有78%。 　　（二）政府积极倡导发展农村养老服务机构。为推进农村养老服务机构发展，财政部、民政部等部门于2000年发布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》。意见提出，到 2005 年，在农村 90%以上的乡镇建立起以“五保 ”老人为主要对象，同时面向所有老年人、残疾人和孤儿的社会福利机构，指明了解决我国农村养老问题的方向，即大力发展农村养老服务机构。国务院于2006年发布《农村五保供养工作条例》，明确指出具备条件的乡、民族乡、镇人民政府应当兴办敬老院，集中供养五保对象。2011年，国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》提出，到2015年，我国每千名老年人拥有养老床位数要达到30张。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。 　　（三）财政加大对农村养老服务机构的投入。近年来，各地出台政策措施加大对农村养老服务机构的支持力度，使我国的农村养老服务体系建设取得了长足发展。据《2013年社会服务发展统计公报》，全年各级财政共支出农村五保供养资金172.3亿元，比上年增长18.9%。其中：农村五保集中供养183.5万人，集中供养年平均标准为4685元/人，比上年增长15.4%；农村五保分散供养353.8万人，分散供养年平均标准为3499元/人，比上年增长16.3%。 　　二、农村养老服务机构发展存在的问题 　　（一）农村养老服务机构总量不足，城乡养老服务不均等。近年来，养老机构在数量和所拥有的床位上都有一定程度的增加，但床位仍供不应求。《2013年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2013年底，全国养老服务机构4.3万个，床位474.6万张，需要收留抚养各类人员294.3万人，农村“五保”老人538.2万人。这意味着，即使养老服务机构收留抚养的全部是农村“五保”老人，也还有许多“五保”老人无法入住养老机构，农村养老服务机构和床位总量上不能满足养老需求。同时，由于城乡二元经济结构，农村经济欠发达，农民收入远远落后于城市居民收入，农民对养老服务的购买能力明显低于城市，农村民办养老机构的发展不及城市。并且许多乡镇只有一家公办养老院，导致部分有经济能力且希望机构养老的留守老人，没有合适的养老机构可住。 　　（二）农村养老服务机构基础设施简陋，专业护理人员紧缺。目前大部分农村养老服务机构缺乏资金，导致日常生活设施简陋，缺乏医疗或辅助设施，缺少文化娱乐活动，不能满足不同老年人的护理需求。同时，我国缺少专门针对老年人护理服务这一课程的高校或职业培训机构，拥有职业资格水平认证的职工数量极少，大多数护理人员未接受专业培训就上岗。农村养老服务机构普遍存在护理人员薪资水平低，生活条件艰苦，工作环境较差等问题，以至于具有专业知识的护理人员不愿到农村养老服务机构任职。现有的农村养老服务机构的护理人员多为当地农民，受教育程度较低，缺乏专业的护理知识和素养，流动性大，农村养老服务机构专业护理人员严重短缺。以山东省为例，2010年，山东省取得助理社会工作师资格的农村养老服务机构工作人员占 0.06%，拥有社会工作师资格的职工占 0.05%。 　　（三）农村养老服务机构经营管理困难多，服务水平不高。现有农村养