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信访制度的现状、优势与前景探析 　　【摘 要】21世纪以来，信访工作除了反映社情民意，为公民解决实际问题外，还具有化解社会矛盾、维护社会稳定，处理突发事件的功能。信访与行政诉讼、行政复议相比具有独特优势。在信访未来的制度创新中，应当将信访制度改造成行政诉讼、行政复议的过滤机制、补充机制和疑难处理机制。 　　【关键词】人治；司法救济；法治 　　一、信访机构职能的历史演变 　　我国上世纪90年代前，信访机构作为党委、政府之秘书性办事机构，其主要职能是下情上传的沟通和媒介。信访部门的地位既不能归入权力机关，也不能归入政府职能部门。进入90年代后，信访部门的主要职能转化为介入信访问题的协调、督促、处理等。信访制度原有的沟通媒介功能日趋弱化，信访机构出现了功能错位――它被作为一种正规司法程序的补充程序，来解决各种纠纷和对公民受到侵害的权利实现救济。①21世纪以来，信访机构的职能外延又有所扩大，包括向政府反应社情民意、为公民解决实际困难问题、化解各种矛盾纠纷、维护基层社会安定、处理各种突发事件。信访机构的法律地位转变成为一种综合性行政机构。 　　二、信访量居高不下的原因 　　（一）、首要原因是体制、政策、法律法规的不健全。 　　1.人大代表功能的弱化是信访量居高不下的体制原因。 　　2.利益分配机制不公平不合理，容易造成社会矛盾纠纷。 　　3.不合理法律法规和政策的存在。例如，国家《土地管理法》规定的土地征收征用的补偿费用过低，造成以地升财成为了地方政府的筹措资金的手段。农民在征地环节上损失较惨重。 　　4.地方政府过度追求息访和罢访。 　　（二）、对行政主体行政行为的缺少规范是第二原因。 　　数量很多的信访案件的产生与不规范行政行为有着密切的关系。有的是政府行政行为直接引起的，有的与政府的行政行为没有直接联系，但是政府负有管理经济和社会事务、平衡各方面利益的职责，因此负有不可推卸的责任。 　　（三）、作为信访案件的责任主体，为数不多的国家工作人员作风不正成为公民信访特别是群体访的直接导火索。 　　（四）、司法问题是第四原因。涉法信访的比例居高不下的主要原因有： 　　1.随着依法治国原则的推行，许多在计划经济时期需要通过行政手段化解的矛盾纠纷，现在逐步转化为由法律手段调整。随着法院处理的各种案件的增多，信访问题的比例也逐渐增大。 　　2.过于重视判决而轻视调解，导致了一些案件的判决不被当事人接受，同时一些案件虽然判决了却难以执行。 　　3.司法实体或程序的不公正及一些不适当的补救政策。 　　4.依法治国的观念尚未深入人心，遇到麻烦找政府仍然是普通民众的习惯性做法。 　　5.司法裁决的专业性欠缺和一些法官的专业水平不高。 　　6.当事人的法律知识欠缺、参与诉讼的能力较差。 　　（五）、传统民族文化的影响。“告御状”在中国人民的心理上形成了深厚的历史沉淀，几乎所有人的潜意识里都着割舍不下的清官情结。② 　　三、信访制度与行政诉讼、行政复议制度相比所具有的优势 　　（一）、信访制度与行政诉讼 　　1.信访制度的成本较行政诉讼要低 　　有学者说过的：不是所有的司法判决都能维护公平正义，但是所有的司法判决都会消耗大量物力和人力资源。首先当事人的起诉、诉前保全、先于执行、诉中保全、反诉、上诉、申诉、申请强制执行等程序需要耗费一笔价值不菲的诉讼费用，再加上500―5000的行政诉讼案件律师收费及其他如路费、住宿费、伙食费等费用，会使许多行政诉讼当事人对法院望而却步。 　　但信访却没有如此额度的收费，政府受理信访案件是不收费的，而且在个别情况下还会给信访者提供一定的路费等。当然，我们也不能过于夸大信访制度的消耗成本低的优势。虽然政府受理上访案件不收取费用，但信访者最后获得上访成功支付的的交通费、住宿费、伙食费等并不一定会低于启动行政诉讼各种程序所支付的费用。不过，信访费用的支付方式还存在优势。诉讼费用是必须在诉讼前预交的，而信访费用不是预先支付的。即便是事前支付小于事后支付，但前者与后者相比尤其不受欢迎。 　　2.信访救济有利于冲破层层关系网的束缚，实现独立裁定 　　一个具体行政行为主体与它的上级之间、与包括当地法院在内的其他机关、企事业单位、社会团体之间往往存在种种非正式关系。当地法院理论上应该是依法独立审判，不受其他机关、企事业单位、社会团体和公民个人的非法干涉，但它所面对的往往是一个以被告行政机关为中心，由利害关系编织而成的、范围不一的关系网。法院人员、财产、各种财物均受制于这个关系网，连二审法院也可能无法超脱于该关系网之外。在这一张张以地缘为中心、以单位为依托、以利益为纽带的关系网中，在缺乏有效的新闻监督和严格的司法独立的情况下，能够矫正行政主体侵害行为的最强悍的力量，常常既不是理论上独立