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促进广州城乡要素平等交换的思路与建议 　　摘 要：为贯彻中共十八届三中全会“推进城乡要素平等交换，维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业生产”的精神，走新型城市化发展道路，必须建立城乡要素平等交换的体制机制，加快构建城乡一体的发展新格局。本文对城乡要素平等交换的内涵进行解析，分析广州城乡要素平等交换存在的问题，并提出促进城乡要素平等交换的思路与建议。 　　关键词：广州；城乡要素；平等交换；建议 　　中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）05-0029-05 　　一、城乡要素平等交换的内涵解析 　　城乡要素包括诸多内容，本研究将城乡要素界定为生产要素（Factors of Production）。生产要素是指进行社会生产经营活动时所需要的各种社会资源，是维系国民经济运行及市场主体生产经营过程中所必须具备的基本因素，一般被划分为劳动力、土地、资本、技术和管理五种类型，本文重点研究劳动力、土地和资本。 　　城乡要素平等交换，主要是指劳动力、土地和资本等要素按市场规律等价交换，推进城乡主体权利平等化。要素平等交换关系，是指将生产要素通过社会分工与市场进行交换，让拥有不同要素禀赋的区域或利益主体各得其所，共同获益[1]。城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的实质是指要素报酬均等，维护农民生产要素权益，保障农民在劳动力、土地和资本等要素交换上获得平等权益，这是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重点，也是健全城乡一体化体制机制的迫切要求，完善市场经济体制的重大举措[2]。 　　二、广州城乡要素平等交换存在的主要问题 　　近年来，广州逐渐把“三农”工作纳入统筹城乡发展的大战略之中，对破除城乡二元体制，改变农业作为弱势产业、农民作为弱势群体的地位起到了积极的促进作用，但是二元体制所形成的城乡有别的两种制度安排产生的矛盾仍然存在，城乡统一的生产要素体系还未真正建立起来，城乡土地、劳动力与资本等生产要素处于不平等交换状态。 　　（一）农民工享受城市公共福利和待遇不对等 　　在城乡二元结构、体制和政策的影响下，城乡劳动力要素存在不平等交换，作为城乡劳动力市场重要组成部分的农民工，不仅没有享受到与城市居民同等的国民待遇，甚至在农民工身上还存在着一些歧视性政策，农民工难以进入以公有制企业为代表的劳动力市场，在就业机会、劳动报酬以及社会保障等方面，与城镇居民存在明显差别。 　　（二）农村经营性集体建设用地不能流转 　　一是农村建设用地不能进入土地一级市场。按照现行土地制度的安排，农村集体所有的土地不能直接进入土地一级市场，当农用地要变成城市建设用地时，土地的性质必须由原来的集体所有变成国家所有，由国家垄断土地一级市场[3]。这种土地流动模式和交换关系，抑制了土地要素在城乡之间的平等交换。二是在土地出让的级差收益中，农民获利甚微。土地问题的核心是土地级差收益归谁所有、由谁支配的问题，目前土地征用往往是靠行政手段用相对低廉的价格把土地要素集中到城市，相伴产生的巨额征地收益同步转入城市，留给农村的仅仅是有限的征地补偿，农民所得微乎其微。三是农村集体土地变成国家所有后，依附于土地之上推进的工业化、城市化乃至房地产开发，其产生的经济效益数倍大于对农民的补偿收益。在土地转让过程中，其收益大部分流向了城市。 　　（三）农民宅基地用益物权得不到体现 　　一是新增分户及农民建房需求不断增加。广州市从2001年起基本上停止了农民建房的审批工作，而农民公寓建设又无具体的文件规定，由于不再审批宅基地建设，但农民建房的现实需求并无减少，导致农村建房无序，新增分户也一直积压，造成历史遗留问题严重。从最新一轮村庄规划现状摸查工作情况看，广州市各区新增分户需求量巨大，例如，根据现状摸查结果，到2020年花都区新增分户约3.08万户①，历史欠帐分户要解决的还有1万多户；增城区到2020年新增分户约4.9万户，历史欠帐分户要解决的有2.2万户；番禺区新增分户需求为4.7万户。由于新增分户及农民建房需求日益增长，而建房审批又无合理渠道，因而农村住宅违法建设形势较为严峻，据估算，广州市有证村民住宅占住宅总数的比例约50%左右，有一半左右的农民住宅没有合法手续。 　　二是农民房屋价值无法得到充分体现。由于受农村土地制度改革滞后影响，农民住房不具有完整的产权性质，不能进入商品房交易市场。虽然从宅基地使用权和房屋财产权来看，物权法已将宅基地使用权界定为用益物权，但由于宅基地使用权还不能抵押、流转，农民的房屋附着在不能流转的宅基地上，导致农民房屋价值不能得到充分体现。 　　（四）农民土地承包经营权不能抵押担保 　　农村土地承包经营权是国家赋予农民最重要的财产权