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公务员忠诚查核立法思路 　　〔摘要〕 我国的公务员忠诚查核立法具有宪法依据、其他法律依据和党内法规依据。该立法应坚持法治原则、明确性原则、比例原则、正当程序原则。公务员忠诚查核机关的设置包括发起机关、承办机关和监察机关。在具体制度的构建方面，公务员忠诚查核立法应明确查核类别、查核对象、查核范围、查核标准及查核程序等。 　　〔关键词〕 公务员，忠诚查核，比例原则，正当程序原则 　　〔中图分类号〕D921 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）03-0115-05 　　亚里士多德在《政治学》中论及行政人员的任用时，就明确指出其首要条件必须要效忠于现行的政体。〔1 〕 （P224 ）我国的党内法规中，《中国共产党章程》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》都强调公务员对于党和人民的忠诚。在我国现行法律中，“忠”字共计出现67次，〔2 〕这包括在《税收征收管理法》《土地管理法》等行政性法律及《检察官法》《法官法》《人民警察法》《公务员法》等组织法规范中。可见，忠诚已经形成一种制度性约束。更有效地维持公务员的忠诚度，平衡国家安全与维护公务员基本人权的关系，则需要进一步完善公务员忠诚查核立法。 　　一、公务员忠诚查核的立法依据 　　忠诚具有道德和法律的双重义务性。有学者认为，忠诚义务是公务员对个人、组织和公共权力等要素所持的一种价值观，是公务员在履行公共职能过程中形成的理性的自我选择。〔3 〕这表明了忠诚的自我约束，需要依赖社会舆论、行政惯例、良心发现等来维持和保障。事实上，道德及政治意义上的“忠”最终需要转换为法律上公务员必须履行的法律义务，使其成为国家最忠诚的守护者。这需要制度约束：一靠组织纪律，即通过党内法规的全面培养、引导、规范、监督；二靠法律规制，即通过法律强制性约束公务员的职务行为或私行为，不至于背叛忠诚义务。〔4 〕 　　（一）宪法依据。国家与公务员实质是一种公法契约关系，并形成了相应的权利义务。例如，德国《基本法》第33条第四款规定，公务员依据公法服务、效忠。据此，公务员的忠诚义务被提升至宪法规范层次。〔5 〕 （P231 ）德联邦宪法法院在1975年“公务员忠诚案”指出，为了社会政治系统运行，保障种群、少数人和个人尊严生活的机会，现代行政国家必须依靠一个完整忠诚和致力于宪法秩序的文职系统才能适当、充分和及时地履行其任务。公务员忠诚义务的核心是政治忠诚，它尤其要求公务员明确远离攻击、反对和诋毁国家乃至现存宪法秩序的企图和团体。〔6 〕我国宪法第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。此为人民主权原则，即行政机关及其公务员的权力来源于人民的授予。第27条规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。可见，人民主权原则和为人民服务原则是我国行政机关及其公务员“忠诚”价值观的宪法依据，国家机关及其工作人员只能为人民的利益而“忠诚”，只能对人民忠诚。由于宪法是人民利益和意志的最高规范的载体，所以，“忠诚”是人民要求国家机关及其公务员对宪法忠诚，不仅不能违反宪法，还要努力维护其尊严。〔7 〕 　　（二）其他法律依据。以宪法为依据，法律或行政法规一般都规定了忠诚及查核的具体制度。例如，美国先后在1947年的行政命令第9835号，1953年的行政命令第10450号，《联邦法规汇编》第五编的731项、732项、736项专门规定了公务员忠诚查核制度。①德国《联邦公务员法》《联邦公务员基准法》都提出了忠诚义务，并形成了忠诚原则、节制与保守原则、品位原则。要求“能随时致力于维护基本法的自由民主基本秩序者，方可为公务员，以及公务员任职前须宣尊重德国基本法及其他法律及竭诚执行公务”。〔8 〕我国《公务员法》第12条直接表明了忠诚义务，要求公务员应全心全意为人民服务，遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德。《行政监察法》第18条则从监察执法、廉政、效能情况等方面形成了忠诚查核的概括性规定。依据上述两部法律，制定的《行政机关公务员处分条例》则分类明确列举了公务员违法违纪、违反社会公德等行为，表明了忠诚的底线和标准。除此之外，法官、检察官、国家安全人员、警察、外交人员等特殊公职人员还有特别法规定。 　　（三）党内法规依据。古德诺在《政治与行政》提出了行政从属于政治，在政治功能与行政功能的协调中，政党扮演着十分重要的角色。“如果不是对政党有这种坚定的忠诚，我们的政府早会被一群组织涣散、各行其是、无法无天的官员所充斥。” 〔9 〕 （P58 ）《中国共产党章程》第3条规定对党忠诚老实，言行一致；第6条要求对党忠诚，积极工作。可见，忠诚是党员对于信仰最直接的忠诚，是最基本的底线。为此，《党政领