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公务员伦理规范立法与完善 　　摘 要：公务员行为规范是法治环境下行政机关约束和控制所属公务员的重要手段，也是内部行政法的关键问题之一。在公务员行为规范体系中，伦理规范作为对公务员的政治立场、道德品质等进行规定的制度条款，具有鲜明的统领性和导向性作用。构建伦理规范的必要性在于，其是公务员职业伦理的制度体现，能为公务员树立明确的行政价值观，并能借助制度文本强化伦理约束力。公务员伦理规范的构成主要包括道德品质、执法原则和廉政要求等，尽管目前很多地方政府都已将其纳入到立法中来，但在条款设置的严谨性和可行性方面还有待进一步完善。 　　关键词：公务员；伦理规范；道德品质；执法原则；廉政要求 　　中图分类号：D6303 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）10-0107-07 　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求行政机关要“创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制”，“坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职”等现象。其中对于执法程序、执法责任及执法监督等各项内容，不能单纯地依靠《公务员法》《国家赔偿法》《刑法》等全国性法律，而更应借助距离公务员更近、规定更为细致的行为规范来具体实现。一般而言，公务员行为规范是指由行政主体制定并实施的、仅对该行政主体所属公务员及其下级机关所属公务员发生效力，通过道德性约束和规定性约束规范公务员职务行为和非职务行为的规范性文本。公务员行为规范体系主要由伦理规范、业务规范、奖惩规范、考核规范和投诉规范五部分构成，其中伦理规范指的是对公务员的政治立场、道德品质、执法原则和廉政要求等进行规定的制度条款，或者说，是行为规范中除程序性、评价性和责任性等规则性内容之外的、具有较高目的性和原则性的条款。由于伦理规范在公务员行为规范中所占比重较高，并在行为规范体系中具有统领性和导向性作用。因此，本文将对伦理规范的必要性和主要构成事项进行考察和论述。 　　一、构建公务员伦理规范的必要性 　　1作为公务员职业伦理的制度体现。作为公务员行为规范体系的组成部分，伦理规范的必要性首先体现在其自身性质上，即伦理规范包含了作为行政机关所属执法者和服务者的公务员这一职业所应遵循的基本道德律令，而这些职业伦理/道德律令有必要通过制度化的形式加以明确并得到执行。 　　从自身性质来说，公务员的职业伦理应当通过制度规范体现出来。这是因为，（1）公务员的职业伦理相对于其他职业而言具有特殊性，如涂尔干所言，有多少种不同的职业，就有多少种道德形式，而不同的职业伦理不仅各自有别，有时甚至截然对立。比如，从某种意义上说，牧师和士兵的义务完全不同；有时候，医生有说谎的义务，不能告知真相，而其他职业的人却可能有一种相反的义务。[1]7公务员职业也同样如此，其“服务于相对人权益的增进”这一伦理义务就与私人企业员工迥然有别。鉴于公务员职业有着自身独特的伦理体系，为其专门制定规范就是必要的。（2）制度化的职业伦理有助于公务员职业群体的良性发展。这一点在与国家存在直接关系的职业群体中表现得特别明显，如军人、教师、新闻记者、法律工作者和公务员等。一方面，由于这些职业要么直接代表国家、执行国家发布的命令，要么其工作对象是较大范围的社会公众，因此其伦理规范不仅应当具有正当性和统一性，而且应当具有较强的约束性――一旦有人在工作中非道德地行事，就有可能造成恶劣的社会影响，并损害受众的权益。另一方面，上述群体亦需要通过制度化的职业伦理来维系其凝聚力和身份认同感――伦理规范对于公务员的职业特殊性和专有的道德律令起到了宣示作用，能够通过公开的文本使公务员认识到其负有“服务相对人”等与其他职业不同的伦理义务，并且认识到其与负有同种义务的人属于同一个群体，具有同一种身份，而作为其中一员，则有义务促进该群体的良性发展，或者至少不能因自己的不当行为损害整个职业群体的形象。 　　2为公务员树立明确的行政价值观。彼得斯教授曾言，“制度成员不是被正式的、成文的规则所引导，而是被组织规定的价值所影响”，“制度成员中应该有某种共享的价值和意义。”[2]因此，伦理规范必要性的另一项重要表现在于其自身的功能，即其能够为公务员树立良好的行政价值观。毋庸置疑的是，行政伦理在现代国家的行政过程中起着不容忽视的作用。尽管在韦伯所构想的官僚组织/科层机构中，被比喻为“小螺丝钉”的公务员是去人性化的，没有也不应该考虑其人格、情感、心理、心智甚至生理的特异性，而应将其标准化以适应被指派的工作职位；行政机关应当围绕着职位和职权，而非人在运作。[3]但事实上，公务员并不是行政机关机器般的附属物，绝对的机械化执法（即纯粹地执行规章制度和上级命令）是不可能实现的：公务员的个人情感和价值判断等各种因