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关于我国财政转移支付立法若干思考 　　【摘要】转移支付是各级政府之间为解决财政平衡，而通过一定的财力转移平衡财政资金的活动。针对我国目前尚无完善的转移立法体制，文章从当前财政转移支付现状出发，探讨我国财政转移立法的若干意见，完善转移支付立法。 　　【关键词】财政；转移支付；立法；法律监管体制 　　 　　我国法学界谈论财政转移支付制度时，一般指的就是政府间转移支付。我国目前的转移支付制度是于1994年分税制改革时建立并在近几年逐步得到完善的。[1]财政转移支付法是各级政府之间为解决财政失衡，协调地区经济发展，实施宏观调控，通过财力的转移分配所发生的社会关系的法律规范的总称。当前要从加快转移支付制度建设，完善一般性转移支付、加快专款清理整合工作等方面着力加快建立与公共财政体制相适应的财政转移支付制度，推进转移支付规范化、透明化、法制化建设。 　　 　　一、我国转移支付立法现状 　　 　　我国目前的转移支付包括体制补助（或上解）、税收返还、专项补助等。其仍沿袭1994年“包干制”的不规范做法，采用“基数法”和“比例分成法”，依靠双方的讨价还价来实施，靠财政补贴、专项拨款等弥补地方税收的不足，严重偏离了财政收入再分配的效率优先原则。[2]1995年，财政部出台了《过度期转移支付方案》，初步改变了我国转移支付的决定机制和分配方式，但是由于时间紧、数据信息不全、使用的技术方案有缺陷等，这个方案的公正性、科学性不强，规范化程度也十分有限。与此同时，该方案所提供的转移支付的规模还很小，只占中央财政收入总额的0.5?左右。[3]目前中国财政转移支付立法存在的主要问题有： 　　（一）政府间事权、财权划分不清 　　目前，在上下级政府之间很多事项也是难以区分清楚，许多本应由地方财政负担的支出，都由中央政府承担；反之亦同，中央承担的由地方承担。上下级政府之间事权划分和财政支出范围的划分随意性很大，它们之间的区分的标准很模糊，无标准可循。而中国现行的分税制主要是划分了中央和省一级的财政，但对事权界定不够清晰，财权和事权不统一。 　　（二）转移支付的分配不规范，缺乏科学的方法，带有很大的随意性 　　旧体制保留下来的一般性转移支付，既有中央对地方的补助，也有地方对中央的上解。不仅这种资金的双向流动不符合分税制的要求，而且无论补助或上解，其数额的确定都是双方讨价还价的结果，没有科学的依据，随意性很大。由于不同地区补助和上解数额的确定方法也不相同，这必然进一步导致收入分配不合理不公平。 　　（三）转移支付分配数额不均匀 　　现行转移支付制度以1994年的地方实际收入为基数，其分配数额主要是采用“基数法”来确定。中央财政从分税制中各集中的大部分仍要以税收返还的形式给地方，中央可支配的能够用于平衡地区间差异的财力并没有多少增加，原有的财政分配格局没有实质性的变化。这种只调整增量不调整存量的办法，在相当长时间内难以实现各地财力的横向平衡，保证不了贫困地区财政提供与全国大致均等的公共服务。 　　 （四）专项补助不能发挥作用 　　一方面，目前中央对地方的专项补助大多属于应由地方财政安排的范围，将这些项目列入专项补助的范围不符合中央和地方事权划分原则，也造成资金分散。另一方面，就专项补助本身的性质来说，它本是对地方发展某些项目的鼓励、诱导和帮助，而现行的专项补助几乎变成了对某些地区的固定补助，失去了诱导作用。[4] 　　（五）转移支付缺乏监管机制 　　由于我国现行的转移支付制度尚未法制化，缺乏有效的约束和监管机制。同时转移支付政策实施的随意性、盲目性较大，对转移支付资金（特别是资金的拨付条件和规模确定，以及资金拨付的程序规则）的使用，没有一套有效的监督、审计以及处罚的体系和办法，这无疑影响了转移支付制度的有效运行。[5] 　　 　　二、完善我国财政转移支付立法的意见 　　 　　（一）界定政府的职能，科学划分各级政府的事权、财权，坚持“财权事权相一致”原则 　　一级政府的事权大小，应有相应的财权作保障。坚持二者的一致性，不仅调动中央政府与地方政府的积极性，而且可使国家的税收导向与国家的政治、经济导向趋向一致。笔者认为，关于事权的划分做到中央统一规划、调控、协调涉及国家安全、国防、全国性及跨地域基础建设等的发展，而地方政府来承担负责地方区域性的财政职能。对于政府间的财权划分，地方一定的财权是实现政府公共服务的保障，保证财政转移支付制度能够有效地运行。 　　（二）改变转移支付的模式 　　根据国际上的来看，政府间财政转移支付的基本模式有两种：一种是单一的自上而下的纵向转移支付，即上级政府通过特定的财政体制将集中起来的部分财政资金不等地分配给各地区，以此来实现各地区间财力配置的相对均等，这一模式简单易行，但透明度低、稳定性差、随意性