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关于地方公债建设思考 　　摘要：为有效应对全球金融危机，增强地方政府扩大投资、安排配套资金的能力，国务院批准由财政部代发2000亿元的地方政府债券，并列入省级预算。这一帮助地方政府解决资金不足问题的举措，引起了社会各界的关注。加之，地方融资平台快速发展，地方负债率迅速攀升，地方融资平台融资模式中的风险问题已不容忽视。在此背景下，能否以此为契机开始地方政府独立发债，构建地方公债的监管体系，以防范地方公债放行可能诱发的道德风险和财政风险，成为一个迫切需要研究的现实问题。 　　关键词：地方公债；建设；思考 　　一、地方公债的含义 　　公债指的是政府为筹措财政资金，凭借其信用按照一定程序向投资者出具的，承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的一种格式化的债权债务凭证。按发行主体的不同，公债可分为中央债(又称国债)和地方债。其中，地方公债一般是地方政府在经常性财政收支不足的情况下，为满足地方经济与社会公益事业发展的需要，按照有关法律规定向社会发行的一种债券。在西方发达国家，通常把它称为市政债券，由地方政府或其授权代理机构发行，用于当地城市基础设施和社会公益性项目建设。现在，我国地方政府无权以自身名义发行债务，故人们常将公债与国债等同起来。 　　二、发行地方公债的意义 　　1　有利于理顺财政管理体制，匹配收入和支出的对应关系。 　　一是有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系，减轻中央财政的负担。1994年“分税制”财政体制的建立，使中央政府集中了全国大部分财力，地方政府财力却相对不足。为缓解地方经济建设资金压力，中央政府采取了代发地方公债和默许地方政府建立融资平台融资的做法。中央政府代发地方公债，中央政府仍然是名义上的发债主体，债务风险最终还是中央政府承担，与发行国债无异。地方融资平台融资，满足了地方建设资金的迫切需要，但也形成了以地方财力为支撑的的地方政府债务体系，不利于地方债务的管理。因而放松对地方举债权的限制，既有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系，也有利于缓解中央财政的压力。二是有利于政府提供公共物品的费用支出与服务收入之间在时间上相匹配。地方性公共物品的供给主体是地方政府，许多公共物品尤其是基础设施类的公共物品，一般具有一次性投资规模大和使用年限长的特点。如果仅靠建设使用期内的税收和其他政府收入，既不可能满足建设的资金需求，也会加大建设期内纳税人的负担。而通过发债融资使债务负担在受益期进行分摊，则可较好的解决税收收入与长期经济建设支出在时间上的错配问题。 　　2　有利于丰富、活跃债券市场，推动中国资本市场均衡发展。一是有利于我国债券市场结构的完善。国外成熟的债券市场中，除国债、金融债和公司债外，地方公债是重要的融资工具。地方公债通过信用形式为地方政府筹集资金，不但增强了地方政府的配置职能，还丰富了资本市场的交易品种。二是有利于分散金融市场风险。多年来，我国的基础设施建设主要采取以银行贷款为主的间接融资方式。长此下去，融资风险主要集中在银行业，不利于全社会资本的有效配置。三是有利于推动中国投融资体制改革，提高政府投资项目的资金配置效率。地方政府独立发债会对资金使用承担的责任和风险更加关注，最终达到提高资金配置效率的目的。四是地方公债市场需求前景广阔。地方公债以地方政府信用为保证，以项目的未来收入为基础，安全性高，收益稳定，通过合理设计与操作，能够成为高质量的债券品种。 　　3　有利于清正廉洁高效透明政府建设 　　一是债券市场公开、公正与公平的信息披露机制，增强了地方财政收支行为的透明度，这在一定程度上约束政府更加注重资金的节约、减少浪费与腐败。二是在市场因素的约束下，地方政府为提高其融资能力也必将更加注重资金的使用效率，提高信誉等级，增加投资者的信心。以上这些都会大大有利于清正廉洁高效透明政府的建设，进而提高政府的运行效率，更好的为社会公众服务。 　　4　有利于规范政府融资行为，减轻对民间资本的挤出效应 　　一是中央代地方发行公债，加重了公债资金分配的行政性，会弱化地方政府的偿债责任。二是一些地方政府为从银行筹措到资金，多采取将用于偿债的财政资金进行重复担保的方式，并将高额短期资金用于一些长期的市政建设项目。资金的高杠杆和资金回收与支付时间的错配导致银行承受较大风险。三是一些地方融资平台公司以企业债形式筹资，对一些亟需融资的生产性企业产生了“挤出效应”。而通过地方公债融资则能比较好的解决非正常渠道融资，所带来的累积债务风险危害问题，并能减轻地方经济建设效率不高的代价。 　　三、我国地方公债市场建设存在的障碍 　　1　法律保障瓶颈制约。我国《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《担保法》第8条“国家