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关于跟踪审计工作思考 　　中图分类号：E232.6 　　【摘要】跟踪审计和全过程造价控制在实际工作中经常混淆，是什么原因造成的，如何区分两者，如何解决混淆带来的弊端，如何从根本上避免混淆，笔者提出了一些观点和建议。 　　【关键词】跟踪审计、审价、投资监理、政府投资项目管理网络平台 　　跟踪审计已经在一些地区试行多年，对政府投资建设项目的经济效益管理产生了积极的推动作用：参建各方的投资控制意识不断加强，实施跟踪审计的建设项目投资都得到了一定的控制。 　　基于跟踪审计模式的优点和实际效果，近年来很多地区在政府投资建设项目上大规模推广跟踪审计，由于国家审计机关资源有限，很多地区选择了审计机关委托有工程造价咨询资格的中介机构（下简称“跟踪审计”）具体实施跟踪的模式（部分地区的跟踪审计费用由建设单位支出）。 　　在上述模式的跟踪审计实施过程中，同样取得了良好的社会和经济效益，但同时也出现了一些困惑和问题。 　　建设单位专业投资控制部门缺位： 　　与房地产企业或私人投资部门相比较，政府投资项目的建设单位内部普遍缺少专业的全过程投资控制部门，同时没有单独聘请从事全过程造价控制服务的造价咨询单位（上海等地称为“投资监理”或“投资顾问”，下简称“审价单位”），工程建设监理和招标代理也只能在建设过程的某个阶段起到一定的作用，缺少对项目投资成本的系统性计划和管控。组织机构不健全，很容易就导致投资成本失控，也很容易将本来属于政府监督层面的跟踪审计机构混淆为建设投资管理的主体。 　　在没有相应的政策强制要求建设单位委托专业投资控制服务的情况下，大部分政府投资建设项目的投资控制都缺乏系统策划和管控，在合同谈判和执行时，专业方面明显处于弱势，投资控制很容易出现失误和偏差。 　　跟踪审计错位和失位； 　　在建设单位强烈需要投资控制专业服务的背景下，跟踪审计中介机构的出现部分满足了建设单位的需求。建设单位出于中介即服务的惯性思维，普遍认为跟踪审计中介机构是为建设单位服务的组织，服务性质类似于监理机构，很少能接受跟踪审计单位是国家财政和审计机关的派出机构这一基本性质。 　　部分建设单位没有投资管理部门，或是为了规避自身在招标、定牌、定价等方面的决策风险，往往要求跟踪审计单位以书面方式提供建议价等意见。监督错位成服务，行政审计错位成审价单位，跟踪审计机构承担了过多不应该承担的工作，包括定价、现场签证、报送项目投资报表等，实际上已经接近现在国家推行的全过程造价控制。 　　过多的参与细节，使跟踪审计中介机构在事实上成为建设实施的主体之一，而审计单位和人员的良莠不齐所造成的工作失误往往会使审计机关等委托单位陷入尴尬的局面，从本质上看，跟踪审计中介机构代表国家审计机关多承担了不应承担的工作和责任。 　　评价机制、报酬机制不健全、不合理； 　　从对成本控制效果的评价机制和跟踪审计中介机构的服务模式看，也存在着评价机制不配套和报酬机制不科学等问题：评价工程造价控制的效果往往还是将核减率作为重要甚至首要的指标；很多地区将跟踪审计和结算审核一揽子进行委托，过程服务收基本费、结算审核收核减费，过程控制得越完善，核减费收得越少，有的地区甚至规定只收基本费、结算审核不收费（包括核减），这些机制上的问题客观上削弱了跟踪审计的作用。 　　上述矛盾还导致了建设单位成本管理依赖跟踪审计（影响建设项目管理组织机构的健全完善）、跟踪审计中介机构费用与工作不对称（因此引起了中介机构和人员积极性不高甚至优秀人才流失）、投资管理主体责任混淆、投资控制流程混乱等具体问题。 　　造成以上矛盾和问题的核心原因，笔者认为是建设单位没有配置专业的成本管理部门（或外购专业服务），内部成本管控部门严重缺失。 　　如何解决上述矛盾和问题，笔者建议采取以下措施： 　　搭建和完善管理框架，明确各责任主体的权利义务，明确分离监督和服务职能： 　　建设单位配置专业的成本管理部门或外购专业服务。 　　建议国家审计机关在对项目跟踪审计时，考虑将建设单位是否有专业的成本管理部门（或外聘专业造价咨询单位）作为重点检查要求，从根本上解决成本系统化管控缺位的问题。 　　考虑到部门协作、统一扎口管理更有利于措施的落实，建议将上述要求落实到建设系统，参照落实监理机构的要求，同步作为项目施工招标的前置条件。 　　多部门联合成立专业型事业单位，专门从事政府投资建设项目的投资监督。 　　为更好的建立跟踪审计的权威和发挥作用，建议成立专业型事业单位（下简称“行政审计办”），扎口对政府投资建设项目进行经济效益的统一监管，满足各机关对政府投资项目监管要求，从根本上解决审计机关资源不足、中介机构对建设主体管控难的问题。（类似于建设局委托质监站管理建设主体的建设程序和质量行为。）