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参与性政策分析对公众参与再思考 　　［摘 要］参与性政策分析强调对民主的政策科学的回归，避免实证主义政策分析对公众参与的阻碍。它为我们提供了对公众参与进行再思考的平台，政策制定的过程中要实现集体理性置换个体理性、参与意愿优先于参与能力以及协商过程先于政策目标的原则。 　　［关键词］民主 理性 参与性政策分析 公众参与 　　［中图分类号］D6 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－5489(2009)02－0123－02 　　 　　源于政策科学的自我批判，20世纪80年代以后，一些政策学家针对政策分析过分讲求实证 　　而有失民主的现象，提出参与性政策分析范式，重拾拉斯维尔的民主的政策科学的理想。以此为借鉴，我们或许可以对公民参与的基本价值准则有所认识。 　　 　　一、参与性政策分析的内容 　　 　　概括起来讲，参与性政策分析主要包括以下几方面内容： 　　(一)规范性政策分析(normative policy analysis) 　　如同威尔逊提出政治与行政二分法并致力于将行政管理作为“使针对所有人的民主政治在行政管理方面实施至每一个人的一种手段”一样，拉斯维尔创立政策科学的初衷也是为了谋求政治生活中的民主与科学的统一。然而，20世纪60―70年代的政策分析已经摆向实证主义一边，后实证主义政策学家试图纠正这种失衡，谋求政策分析的民主与科学的和谐。后实证主义政策分析强调对价值系统的主观性理解，重拾社会科学的规范性研究传统，重视对人的主观性需求的分析，而这种价值研究在以前的实证主义分析中往往被视为非理性因素而遭到排斥。“在这种路径之下，政策科学家从一般民众的认知中寻找政策输入的资源，比如社会对特定问题是如何理解的，问题如何被弄清的，以及不同政策选择会有何种影响。”而建构这种价值系统的目的就在于将政策分析者和目标群体(target population)的价值取向进行整合。 　　为了避免强势民主(strong democracy)而导致另一种极端化，参与性政策分析并不绝对排斥实证分析方法，而是将规范性分析与实证性分析相结合，只不过后实证主义分析更强调对规范性分析的复兴，就如德利翁所言：“很明显，如果被统治者仍然忠诚于统治者，如果治理的哲学和实践仍会延续，那么有必要作出一些极端的事(来纠正这种倾向)。”从这个意义上讲，费希尔等人所倡导的后实证主义政策分析与其说是政策科学范式转移可供选择的选项，不如称其为“范式综合”的产物。这种分析路径之下，实证分析只作为认识问题的一种工具，实证分析的结果也仅仅作为可考参考的信息而不作为最终的输出。除了实证性的证据之外，政策分析还需要输入关于社会价值偏好的资料以便于进行规范分析。 　　(二)参与式民主(participatory democracy) 　　进行价值的规范性分析需要相应的价值输入机制，而这种机制要有助于普通公民而不是官员独自的需求”。普通民众的需求又是多样的，那么，理性意识形态的多元性就必然支持广泛使用民主的决策程序。其后，接踵而来的问题就是基于何种民主模式将多元的政策诉求转化为一致性的政策决策。 　　德泽克对自由式民主(liberal democracy)和参与式民主进行了比较，他认为自由式民主无法实现民主与科学的协调，要么导致集体不理性，要么最终向现实的政治力量状况妥协，依据政治影响力产生政策输出。而参与式民主强调协商基础上的公民自治，这是解决需求冲突的关键，即通过持续性公众讨论用一致性的公共准则来规制私人或部门利益，通过相互认知各自的意愿形成一致同意和集体行动。从这一点来看，协商民主理论和治理理论对参与性政策分析的影响很大。但德利翁并不完全赞同将参与性政策分析与参与式民主相等同，他认为并非所有的决策都必须严格贯彻这个原则，时间也是决定使用何种决策模式的关键因素。从经验认识来看，他认为医疗卫生、社会福利、住房、国家安全和公共基础设施建设等事务更适合使用民主化的政策分析。简言之，德利翁的观点就是依据问题的性质将政策决策分为时间依赖型和民主依赖型两种，而参与性政策分析适合后者，这也是对政策分析的民主与科学价值进行整合的一种尝试。总之，参与式民主是参与性政策分析的理论前提，基于开放式讨论的协商过程和公民自治是实现参与性政策分析的必要条件。 　　(三)政策分享(policy sharing) 　　为了打破政策分析的技术专制，学者们提出了“政策分享”的理念，即在政策讨论和决策中分享各参与者的知识、意愿、技能、信息、经验等资源，通过分享实现信息共享、价值共享，甚至是意识形态共享，而政策分享过程本身就是一种参与过程。政策分享所要解决的问题还包括两个方面：一是普通民众的“政治无能力(political incompetence)”问题，即普通参与者缺乏必要的信息、知