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博弈与融合西方公共行政价值取向演化 　　[摘要]西方公共行政的发展历程始终摇摆于效率与民主两种价值取向之间。公共行政理论与改革范式的转换，在某种程度上就是效率与民主之间的博弈过程。尽管在这一过程中出现了若干波动与反复，但西方公共行政价值取向对效率与民主的双重诉求和融合趋势日益清晰。 　　[关键词]西方公共行政；价值取向；民主；效率；融合 　　[作者简介]赵蕾，厦门大学公共事务学院公共管理系博士研究生，福建厦门，361005；谷松，佳木斯大学外国语学院讲师，硕士，黑龙江佳木斯，154007 　　[中图分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1004―4434(2006)11―0077―03 　　从官僚体制集权式和封闭式的金字塔结构，到多元化、扁平化和开放式的组织模式，民主与效率作为公共行政学中一对最为根本的矛盾论题，主宰了西方公共行政的发展历程。西方公共行政对效率与民主的双重诉求毋庸置疑，但改革和发展往往是多种合力促成的结果，其不可能是直线前进的，而往往伴随着波动甚至是反复，在这一过程中出现若干摇摆与倾向亦是必然。 　　 　　一、效率目标：确立与置疑 　　 　　伍德罗?威尔逊1887年发表的《行政学研究》一文被认为是行政学研究的发端，他将行政研究的目标定位于：首先是发现政府能恰当地和成功地做些什么，其次在于发现政府如何以最少的金钱和精力为代价，以最大可能的效率来做这些恰当的事…，进而将行政活动从政治活动中分离开来，这其中内含了明显的效率要求。20世纪初以泰勒为代表的科学管理学派，主张对组织成员的生活机能和工作行为进行分解与合成，建立一套标准化、规范化的工作方式和科学管理方法，最大限度地提高组织效率。始于20世纪20年代的行为主义政治学所倡导的“政治学科学化”，对力图与政治学相分离的公共行政学更是产生了极为深远的影响。正如我国学者张国庆所指出的，从20世纪初到二次世界大战，行政学的价值色彩明显式微，公共行政学更多的是追求一种工具理性，即强化效率在公共行政目标体系中的地位。 　　政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府改革经验的概括和总结。进入垄断资本主义时期后，美国经济学家凯恩斯提出的“干预主义”理论在西方盛极一时。这一时期资本主义国家充分运用和强化了政府的政治统治职能，民主职能有所削弱。1883年美国政府确立了以功绩制为核心内容的近代文官制度，把立法和政治决策归结为政党或政务类公务员的行为和活动，而行政官员的职能就是执行法律和政策，对政治决策本身不承担责任。马克斯?韦伯的官僚制为人们提供了实现这种效率的理想类型。韦伯提出的官僚制是指一种层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式，其被认为是传统的行政组织模式的经典代表。按照韦伯的论述，“从纯技术的观点来看，经验无一例外地倾向于显示，纯粹的行政官僚模型能够实现最高的效率，因而也是形式上已知的对人进行控制的最理性的方式”。 　　垄断资本主义时期，西方政府职能的民主诉求降到了波谷。如果说自由资本主义时期的民主理念是幼稚和蒙昧的，垄断资本主义时期则用一种同样幼稚和蒙昧的管理主义将民主诉求排斥在公共行政发展之外。尽管一切改革的行为都是为了更好地维持社会秩序与经济发展，但正如登哈特所言：“目标决定了我们做出回应的方式。”在偏执的追求效率与秩序的同时，民主作为公共行政最为本质和深层的内涵，难免被遗忘甚至践踏。 　　在理论发展领域，以效率为中心的行政目标确立后亦备受质疑。其中，最有影响的是赫伯特?A?西蒙。他在《行政行为》一书中明确提出：将效率确立为公共行政的核心目标，过度地宣扬了一种工具理性，而忽视了公共行政的价值理性。随着行政生态环境的变化，我们必须关注行政的价值层面，关注公共行政的价值取向。尽管西蒙的理论被很多学者称为“新官僚行政”，因为它只是在“努力尝试拓展经典的官僚行政模式”，但是在其研究方法中，有关人和组织的假设是完全不同于经典模式的。此外，西蒙理论的分析单位是决策，在这当中，个人层面和组织层面的可变性得到了体现。 　　 　　二、新公共行政：民主理念的导入 　　 　　民主价值开始被引入公共行政领域是在20世纪60年代。新公共行政运动以价值导向的公共行政学为基础，提出了全新的理论观点，认为公共行政的核心价值应包括：(1)社会公平。所有公民都有平等的政治和社会机会，政府是对所有公民而不是对公共机构负责。(2)代表性。官僚机构本身并不能确保公务员会自动受其所代表的公民约束，或者公民的需要不可能通过这种关系而绝对地被代表，因此需要有其他的制度安排作为补充。(3)回应性。政府需要更多地回应公众的需求，理解公众需要什么。(4)参与。新公共行政学认为，政府需要更多地响应公众的需求，理解公众需要什么。(5)社会责任感。行政并非仅仅是专业技术的技巧