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取消农业税对农村基层法治建设影响 　　摘要：取消农业税既为农村基层法治建设提供了可能性空间，也提出了一些挑战。之前因收取税费而形成的乡村利益共同体正在被打破，村民自治获得了制度性空间；但伴随着税费取消而来，为了应对财政压力而进行的乡村体制改革，对逆转农村社会灰色化和治安恶化趋势无所助益；而税费压力的消除，使得基层司法和基层政府的关系开始疏远，从而为基层司法独立提供了一定的可能性空间。 　　关键词：取消农业税；基层法治建设；可能性空间 　　中图分类号：D90―052 　　文献标识码：A 　　 　　2004年3月温家宝总理宣布中国5年内取消农业税，2006年全国已全面免除了农业税，比预定计划提前了两年。取消农业税是中国二千多年来的一次异常重大事件，也是新中国农业发展继土地改革、联产承包责任制后的“第三次革命”，必将对农村社会、政治、经济、文化等各方面产生巨大的影响。从实践来看，取消农业税已对国家与农民的关系产生质的影响，也将重新塑造农民的国家观念，影响农民的集体观念，将重新塑造基层政府的执政理念。在法律和法治方面，取消农业税也已经对农村基层法治产生了一些实际影响，并为基层法治建设提供新的可能性空间。农村基层法治的外延非常丰富，单单列举可能无法准确穷尽，但大体上说来，至少应该包括村庄基层民主自治、农村社会治安、基层司法与基层政府依法行政等方面的内容。下文中，笔者大体从这几方面展开论述。 　　 　　一、乡村利益共同体与村民自治 　　 　　在法学界大多数同行眼中，村民自治很大程度上是一个法律问题。他们倾向于认为，既然《村委会组织法》颁布了，政府(包括中央政府和地方政府)就有责任将这一法律付诸实施。颁布的法律必须得到施行，这是法治社会的基本要求和根本特征，也是法律人思维逻辑的起点。在这个逻辑中，对于《村委会组织法》所规定的村民自治制度，无论是政府出于治理社会的需要，还是被学者赋予了“国家一社会”互动和“民主一自治”的期待与想像，这些似乎都不太重要，重要的是法律必须得到施行。因此，每当同行们看到村民自治的实践与我们的理念甚至想像有所出人时，基层政府便很容易受到指责，且往往有诸多细致的制度设计构想跟随而来。然而，如果我们不对村民自治寄予太多民主政治的想像，也不将自身过于限制在“守法主义”的视野里，而是放眼村民自治实施的宏观政策背景和社会环境，可能会有一个更加现实的看法和务实的想法，从而从宏观上把握村民自治实施的真正契机，从细微处着手改善村民自治的状况，这对于《村委会组织法》的施行和基层民主政治的实现，也许才是一件真正的幸事。 　　其实，取消农业税很大程度上改变了乡村关系，使得基层政府丧失了干涉村民自治的制度性动力，从而为村民自治依法实行提供了制度可能性。有过农村调查经验的人都知道，取消农业税之前，虽然《村委会组织法》规定乡村关系是指导与被指导关系，但实际情形与此有很大差异，其中最为明显的是乡村之间形成了一个坚固的利益共同体。这个利益共同体就像一个黑洞，吞噬了所有的村干部。即使依法选举出来的村干部，也会很快被这个黑洞吞噬进去，从而并不会站在村民一边，村民因此对村庄选举失去信心和兴趣，村民自治遂成政治摆设。 　　乡村之间之所以会形成利益共同体，其原因在于乡镇掌握着比村民多得多的经济、政治和组织资源，是高度组织起来的国家行政力量。而在市场经济条件下，以户为单位的小农很难联合起来，形成与乡村组织对等的谈判能力。当乡镇要求村干部为了乡镇的行政目的而工作时，村干部面对着力量完全不对称的乡镇和村民，很快便会倒向乡镇一边。当然，这种倒向是在利益结盟的条件下实现的。乡镇对村干部许以利益，村干部倒向乡镇一边，这样，真正意义上的村民自治就很难实现。 　　乡镇的主要目标是从农民手中收取税费，在村庄中执行计划生育、殡葬改革等政策，还要完成各项达标任务，县市则以这些目标的实现，尤其是税费收取的状况来考评乡镇的政债。而且，不能完成税费任务，乡镇就无法支付教师工资，无法维持正常运转，也无法完成上级下达的达标升级任务，因此，也就更不可能在收取税费、执行政策的过程中搭车捞取灰色利益了。尤其是1994年中央财政改革以来，地方政府“权小责重”，“中央请客、地方买单”成为常规，县乡财政状况一直很紧张，几乎总是不堪应付的状态，其中中西部农村地区更为严重。这样，县乡财政就严重依赖农民上缴税费。显然，县乡必须有固定的财政收入来源，否则将会面对巨大的自上而下“一票否决”的压力。 　　乡镇不可能直接向千家万户的小农直接收取税费或执行政策，因此离不开村干部。而村干部由村民选举产生，从理论上讲，并没有协助乡镇向农户收取税费的积极性。乡镇为了及时、足额地完成税费任务，就需要调动村干部的积极性。其办法当然可以是直接撤换、点名批评等常规行政手段，但处在正式行政序列之外的村干