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国外土地配置研究对我国城乡建设用地增减挂钩启示 　　我国城乡建设用地增减挂钩的实施效果与最初的设计目的出现了偏差。从土地配置政策的设计、政策实施及后续管理三个阶段，总结分析国外土地配置经验对我国城乡建设用地增减挂钩的启示。在增减挂钩设计阶段，要拓展增减挂钩的政策目标，采用多元化的调控手段调控增减挂钩；在增减挂钩执行阶段，要重视不同利益主体的利益诉求，理性选择拆旧区土地配置方向；在增减挂钩执行后，引入土地储备制度对农村居民点整理结余的建设用地指标进行调配并对项目实施效果进行评价。研究发现，确定多元化的政策目标与调控手段，实现利益主体间的协同配合，拆旧区多维度土地利用类型适宜性评判，以及严格的后续管理与监督工作，都能够促进城乡建设用地增减挂钩的有序开展。 　　土地配置；增减挂钩；启示F301.0A011807一、 我国城乡建设用地增减挂钩目的与偏差 　　我国城乡建设用地增减挂钩政策最初的设计目的，是为了在推动社会主义新农村建设、改善农村居住环境的同时，利用农村居民点复垦获得的额外建设用地指标支持城镇建设用地的理性扩张。[12]其实质是通过城镇与乡村之间的资源流动，提升城镇与乡村的发展质量并实现资源的最优配置。换言之，乡村通过让渡建设用地指标换取其发展所需的物质资源和经济投入；城镇通过农村居民点复垦获得的额外建设用地指标支撑发展所需的建设用地扩展空间；政府通过农村居民点复垦获得的新增耕地促进耕地保护目标的实现。然而从实施效果上看，增减挂钩政策并未真正实现工业反哺农业、城市支持农村、农民共享城镇化带来的繁荣等目标。[3]城乡建设用地增减挂钩更多地成为地方政府获得额外建设用地指标的途径，农村居住环境改善程度和农民生活质量提升与否并未获得足够关注，[4]对增减挂钩项目实施带给周边生态环境的影响更是无从考量。这不但侵犯了农民的土地权益，给农民生产生活带来严重干扰，传承已久的村落文化与生态文明也遭到不可逆转的破坏。[5]与此同时，制度缺陷导致的挂钩指标利用效率低下等问题，也成为增减挂钩目标实现的障碍因素。[6] 　　城乡建设用地增减挂钩涉及两个要素：人与地。人指的是增减挂钩涉及的各利益主体，地则指增减挂钩涉及的农村宅基地、通过农村居民点整理得到的新增耕地以及建设用地结余指标。是否能有效利用增减挂钩项目实施后腾挪出的土地和整理出的建设用地结余指标，是否能合理安置增减挂钩项目实施后失去宅基地的农民并兼顾各利益主体的利益，是增减挂钩工作成败的关键所在。国外土地配置研究，总结了国外土地配置的发展趋势、配置实施的干扰因素、配置结果的影响因素、配置过程中存在问题与解决办法等，可以为我国增减挂钩政策的制定与实施提供有益的参考与借鉴。 　　二、 国外土地配置研究对增减挂钩政策设计的启示 　　1. 拓展增减挂钩政策设计目标 　　国外早期的土地资源配置主要是以提高经济收益为目的，将土地资源在农业与非农业之间进行用途转换。近年来，国外学者逐渐注意到基于经济学投入产出的角度，某些土地配置状态并非最佳的土地利用途径。[7]在市场经济作用下，以城市为导向的发展，更有利于实现土地配置过程中的公平和效率，但是却给生态用地保护带来巨大压力。[8]在进行土地配置时，不能单从投入产出的角度考虑如何配置土地，而是应基于经济与社会两个角度，综合考虑经济增长最大化与土地可持续利用的需要，来选择合适的土地配置方案。[9]因此，国外土地配置目标也由如何提高土地经济收益转变为对土地配置过程中如何保持生态多样性、维持生态系统正常运行及保护土地景观等问题的关注。[10]在人口密集、生态环境脆弱的区域合理选择土地利用类型[11]，通过分区政策对土地进行配置以保护生态环境不受土地过度开发的影响[12]，等等，都是减轻或消除人类土地利用行为与环境保护之间矛盾的有效途径，对土地景观和生态多样性的维护具有重要意义。 　　唐莹等：国外土地配置研究对我国城乡建设用地增减挂钩的启示设计城乡建设用地增减挂钩政策的目的，在于充分利用农村宅基地的“挖潜”空间、通过复垦农村宅基地来增加耕地并获得城市建设用地扩张所需的土地指标以及提高农民居住水平等。[13]这种通过对农村宅基地的整理以获得城市建设用地扩张指标的政策，实质上是一种土地配置手段，其目的在于在农村和城市之间更加合理地分配建设用地指标。通过城乡建设用地增减挂钩项目的开展，原有居住环境较差的农村居民点经拆迁整合后，农民的生活环境可以得到一定程度的改善。但新建成的集中居住区对区域生态环境的影响在多数情况下均未进行系统的研究和论证。[14]为了减轻增减挂钩工作给生态环境带来的影响，在政策设计中应融入对区域生态特征的判断，因地制宜地选取生态友好型的挂钩方案，通过合理的土地配置来减少增减挂钩项目给周边生态环境带来的不利影响，应成为政策设计目标之一。