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国家助学贷款政府职能透视――基于政策演变视角 　　摘 要：基于对国家助学贷款政策演变的分析，得出我国政府干预国家助学贷款的特点：过于依赖行政手段；开始重视财政手段，但力度依然较弱；立法手段始终缺失。从而，在一定程度上制约了政府职能的有效发挥，影响到国家助学贷款的运作实践。据此，我国政府有必要进一步完善政府干预：通过国家助学贷款立法，实现贷款业务的“有法可依”；通过实施多种形式的财政干预，保障国家助学贷款运行的公平与效率；通过实施行政规制，对国家助学贷款的整体运作进行宏观调节。 　　关键词：国家助学贷款；政府职能；政策演变 　　 　　一、国家助学贷款的政策及其演变 　　 　　国家助学贷款是为解决我国高校经济困难学生无力支付学费、生活费而发放的财政贴息贷款，是我国实施科教兴国战略、加速人才培养，特别是家庭经济困难学生得以深造的重大决策。因而，国家助学贷款自1999年实施以来就得到了党和政府的高度重视与支持，迄今已持续了十余年，此间政府在国家层面上出台了一系列政策文件，不断丰富和完善着我国的助学贷款政策体系。 　　 　　 　　由此可见，1999-2009年的11年间，是我国助学贷款政策经历重大变革的时期。这一方面体现在政府出台了多达22份的文件数量，在时间上极为密集；而且颁发机构的分布非常广泛，包括国务院办公厅、中国人民银行、教育部、财政部、银监会等皆参与其中，这足以体现助学贷款项目之复杂、政府重视程度之高。另一方面，也是最为重要的，即国家助学贷款在内容上出现较大变化。 　　（一）资金来源由商行扩大到国家开发银行。2004年之前，贷款资金来自于政府指定的四大国有商业银行，2004年新机制尽管确定以招投标的方式选择经办银行，但中标行仍为几大国有商业银行；2007年，随着国开行生源地信用助学贷款的实施，形成了目前由商业银行和国开行共同提供贷款本金的格局。 　　（二）管理机构有所调整。商行国家助学贷款主要由经办商业银行管理贷款业务。2007年的国开行生源地信用助学贷款，则规定由所在地新成立的县级学生资助管理中心作为管理主体。 　　（三）由风险自担走向风险分担。1999年国家助学贷款试点中，借贷学生须提供联署人担保，后于2000年改为信用助学贷款，由银行承担风险；由于出现全国范围的银行惜贷，2004年新机制设立了风险补偿金，按隶属关系，由政府和高校各承担一半的比例，从而实现了政府、高校、银行、学生之间的风险分担；2007年实施的生源地信用助学贷款，则将高校解脱出来，由中央和地方政府根据学生就读高校的隶属关系以及就读的省份（包括是否跨省就读）按比例分担风险补偿金，风险补偿金超出生源地信用助学贷款损失的余额部分由经办银行奖励给县级学生资助管理中心，低于生源地信用助学贷款损失的缺口部分由经办银行和县级财政部门各分担50%，从而实现了政府（中央和地方政府，包括县级财政部门）、国家开发银行、学生之间的风险分担。 　　（四）还款期限相应延长。2004年新机制实施之后，还贷年限从毕业后4年延长为6年；2007年开始实施的生源地信用助学贷款则将还款期限延长到10年，但规定贷款期限最长不超过14年且不能办理展期。[1] 　　（五）利息支付方式发生变化。2004年之前，借贷学生从签署合同后的整个合同期间都须计付利息（亦即从学生借贷当月开始计算，每季度交纳一次利息），助学贷款利息由政府和学生各负担一半；2004年新机制改为在校期间的利息由政府全额补贴，毕业后开始计付利息且全部由学生自行负担。 　　 　　二、我国政府干预国家助学贷款的特点 　　 　　（一）过度依赖于行政手段 　　自1999年国家助学贷款政策实施以来，该业务始终得到政府的高度重视，在11年的时间里，政府各部门出台了多达22份政策文件。从国家助学贷款的启动、落实和推进等环节中都饱含着行政力量的推动，使得国家助学贷款事业逐步走向成熟。然而，行政干预的一大缺陷在于难于把握其合理界限，政府机构的扩张本性更容易导致其在助学贷款中越界行事，形成干预失当。具体到国家助学贷款中，主要体现在几个方面。 　　1. 在相当长时期内，政府主要通过行政命令来确定经办银行。1999年政策试行中政府指定中国工商银行为经办银行，2000年将范围扩大到四大国有商业银行，并规定“一校一行”，2004年新机制中则规定以招投标的方式确定经办银行。尽管使得商业银行有了一定程度的参与自主权，但在助学贷款的重要内容上，比如还款期限、利率水平、还款方式等本应由供需双方协商解决，当前仍然由政府文件规定，带有明显计划指令的倾向。 　　2. 以行政力量推动银行放贷。由于国家助学贷款难以有效解决自身的风险性、流动性和营利性问题，因而导致以逐利为目标的商业银行出于自身利益考虑而惜贷；政府则出于政治利益的考虑向银行