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地方政府政策执行主观偏差行为博弈分析 　　摘要：在贯彻中央政策的过程中，地方政府执行政策的态度以及中央、地方两级政府策略互动的结果，在很大程度上决定着政策执行的效果。本文从博弈理论的视角出发，通过分析地方政府主观偏差行为的表现形式及两级政府策略互动的博弈机理，探讨实现有效博弈均衡的参数条件，并就提高地方政府政策执行绩效提出制度创新建议。 　　关键词：公共政策；政策执行；主观偏差行为；博弈；制度创新 　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2007)08-0073-07 　　作者简介：周国雄，上海理工大学管理学院博士研究生　(上海　200093) 　　 　　公共政策是政府履行行政职能、实施公共管理的重要手段之一。政策目标的实现程度，直接影响着政府管理的绩效水平。传统的政策分析理论认为，科学的政策制定环节是顺利实现政策目标的关键，只要内容合理、程序合法，政策精神的落实就水到渠成。如果说这种观点在以高度集权为特征的计划经济时代还基本适应的话，那么在改革开放日益深化的今天，显然正受到来自公共管理实践的严峻挑战。从部分地区频频发生的“三农”政策执行不力、小煤矿治理难等问题就不难看出，由于地方政府执行政策的主观偏差行为导致的中央政府政策局部甚至完全失效的问题，正成为摆在理论界和实践工作者面前的重大现实课题。 　　 　　一、地方政府政策执行主观偏差行为的表现形式 　　 　　所谓政策执行主观偏差行为，是指公共政策执行主体在贯彻落实上级政府制定的公共政策时，基于自身利益最大化的考虑，未能严格按照政策精神实质和地方实际情况，有效地贯彻落实上级政策，致使上级政策目标部分或全部落空的特定行为的总和。根据表现形式的不同，常见的地方政府政策执行主观偏差行为主要有以下5种类型： 　　1．政策附加。所谓政策附加，是指政策执行主体在执行上级政策的过程中，人为附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了原政策的要求，影响了原政策精神的忠实表达。政策附加表面上看起来是地方政府结合实际贯彻落实上级政策，是具体问题具体分析，而其实质则是利用附加不合理的条款为上级政策强行增添若干新的目标，变相扭曲上级政策精神，从而达到谋取自身不正当利益的目的。以我国的计划生育政策为例。实施计划生育政策的目的是为了控制人口数量、提高人口素质。但在一些地方，超生罚款却成为了乡级政府财政收入重要来源。为此，有些地方在国家计划生育政策的基础上，附加出台地方“土政策”，把生育第一胎的指标公开拍卖，对育龄妇女的管理采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，只等超生以后征收罚款。这样一来，国家的计划生育政策不但没能落实，反而助长了人口增长，造成了恶劣影响。 　　2．政策替代。政策替代是指执行主体利用政策的抽象性特征和自由裁量权，以本地区或本部门具有特殊性为借口，做出不同于原有政策精神实质的解释，从而扭曲上级政策精神为我所用，甚至以自行制定的“土政策”直接替代原政策。政策替代的实质就是钻政策和制度的空子，打着“实事求是”的旗号，对上级政策搞阳奉阴违，因此具有较大的迷惑性和破坏性。例如，为推进城镇化进程，1997年国务院颁布了小城镇户籍改革试点方案，扩大了落户城镇的范围。政策一出，一些城市为吸引投资、吸纳资金而先后出台“城市增容费”等措施，以各种名目有偿为农民办理农转非户口，造成当时影响很坏的“政府卖户口”现象。 　　3．政策残缺。任何一项公共政策都是由若干相互配套的具体条文和措施所组成的，形成一个多层面、多因素的有机整体，共同指向特定的政策目标。在执行政策前，应当对政策内容全面领会、整体把握。但少数执行主体出于自身利益的考虑，以政策条文是否符合以及多大程度符合自身利益为依据，对上级政策不同条文分别采取积极执行、消极执行、拒绝执行等行为，使原本完整的政策在选择执行中变得残缺不全，影响了政策整体功能的发挥。例如，中央出台的“农民减负”政策，要求取消涉及农民负担的不合理收费项目。但到了乡镇一级时，各地具体实施的情况就不同了，有的地方只是取消了部分的收费项目，同时维持了部分本应该取消的收费项目，使得中央的“减负”政策未得到有效落实，农民负担过重的问题得不到根本扭转。 　　4．政策敷衍。政策敷衍是指在政策贯彻过程中，执行主体只做表面文章，不落实具体措施，使政策执行浮于表面、流于形式。实践中，政策敷衍常常表现为以会议落实会议、以文件落实文件，贯彻执行停留在一般性的宣传号召层面上。导致政策敷衍行为的根本动因是该项政策有损执行主体利益，或者虽无损利益，但执行起来耗费人力财力、“得不偿失”。政策敷衍使上级政策成为一纸空文，在阻碍政策目标实现的同时，还极大地浪费了公共资源，严重损害了公共政策的严肃性和权威性。例如，近年来，中小煤矿事故频发，国务院多次做出关