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地方政府治道变革国外经验与中国借鉴 　　摘要：近来西方兴起了以新公共管理和新公共服务为核心理念的政府治道变革，并在理论和实践中取得了积极成效，而在经济全球化背景下的中国正面临着推进公共服务型政府建设和加强以民生为重点的社会建设的重任和难题。本文以较具代表性的英国“灯塔地方政府计划”为例，从缘起、运作和绩效等方面分析了其在地方政府公共服务改革中的实施过程。在此基础上，提出了可供我国借鉴的转变政府职能、完善公共服务供给和提高公共服务质量的主要经验和政策措施。 　　关键词：地方政府；新公共管理；新公共服务；灯塔地方政府计划 　　中图分类号：D912.1　文献标识码：A　文章编号：1008－7168(2011)02－0092－06 　　 　　一、问题提出与理论阐述 　　 　　近年来，西方兴起了以新公共管理和新公共服务为核心理念的政府治道变革，并在理论和实践中取得了积极成效。在中国，党中央从“推进公共服务型政府建设”和“加强以民生为重点的社会建设”的高度，指明了政府建设的总体方向。在这一思想的指导下，各级政府尤其是地方政府都很明确转变执政理念和创新执政方式的重要性，但缺乏从“全能性”政府和“管理型”政府淡出的实践范例。当前，我国政府公共管理和公共服务中部门垄断制和小部门制倾向仍然较为严重，其弊病集中体现在以下四个方面：一是职能交叉、权责不清；二是部门争利、相互推诿；三是重复投资、资源浪费；四是政社争利、参与乏力。在这种体制下，政府公共管理和公共服务中的错位、越位和缺位现象时常发生，其大包大揽不仅造成了管理服务效率低下，也压制了公民社会的发展，我国政府公共管理和公共服务方式亟待变革。然而，在竞争日益激烈的经济全球化背景下，推进地方政府向公共服务型政府转变，一方面需要根据本土实际不断摸索，另一方面也要借鉴国外成熟的先进经验，以实现科学执政与和谐发展。 　　新公共管理和新公共服务理论是指导西方治道变革的主要理论。新公共管理是指采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，以提高公共管理水平和公共服务质量的新式管理方式。一般认为，新公共管理的核心思想是政府再造，“再造”一词是美国管理学大师哈默和钱皮最早提出的，他们认为，“再造”就是对组织流程的基本问题进行反思，并对其进行彻底地重新设计，以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得根本的改善，流程再造、重新设计、剧烈性和彻底性是其主要特征。正如德国行政学家赛顿托福指出的，政府再造应该包括现代行政国家的概念，也就是通过再造工程以重塑政府，引导、管制及控制经济、社会的发展。新公共管理运动或政府再造运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全球。缘起于西方的新公共管理运动产生了许多理论思想。例如，哈默和钱皮提出了“流程再造”思想，并让管理者们考虑“3C”原则：即顾客、竞争和变革；费斯勒和凯特尔认为，新公共管理改革具有三个典型特征：重建――来自私人部门对重建组织过程和组织结构的努力；不断改进――来自质量的运动；精简――来自世界范围内缩小政府规模的举措。琼斯和汤普森提出了新公共管理改革的“5R”战略，即公共部门改革的五个阶段：重构、重建、重塑、重组和重思。奥斯本和盖布勒提出了重塑政府或改革政府的思想，奥斯本和普拉斯特里克则进一步指出了再造政府的“5C”战略，即核心战略、结果战略、顾客战略、控制战略和文化战略，等等。在这些思想的指导下，西方各国纷纷根据本国的实际。采用了各种各样的战略战术。分别制定了各自的政府再造方案。例如，英国的改变政府管理行动、美同的企业化政府改革运动、澳大利亚的财政管理改进计划、法国的革新公共行政计划、葡萄牙的公共选择计划、奥地利的行政计划、丹麦的公营部门现代化计划等。在新公共管理理论兴起之时，西方也逐渐形成了，另一股批判思潮，即新公共服务理论。新公共管理理论的突出贡献在于打破了传统公共行政研究中政治家、政府本位主义的狭隘立场，强调公共服务市场化和民营化，以及政府“掌舵而不划桨”的角色，偏向公共服务人员对顾客负责而不是对公民负责，关注如何降低政府的管理成本，以解决现代社会政府管理的财政危机问题。新公共管理的这些思想虽然对传统福利国家的全能政府、统管政府的劣势进行了革新，但它并不能解决政府公共管理和公共服务的所有问题，还会带来一些负面影响，如，公民的利益可能在公共服务民营化过程中受损等。 　　新公共服务理论是在对新公共管理理论弊端的反思中产生的，一般认为，新公共服务理论是对新公共管理理论的超越、更新和批判。按照登哈特夫妇的观点，新公共服务是指公共行政将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论。他们认为的新公共服务理论具有如下主要内容：第一，服务于公民，而不是服务于顾客。公共利益不是个人